II SA/Ol 59/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi E. K. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E. K. i A. K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia "[...]" Starosta, powołując się na art. 47 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane orzekł o niezbędności wejścia na działkę nr "[...]", położoną w I. przy ul. "[...]", stanowiącą własność B. i R. Z., w celu wykonania robót budowlanych od strony działki nr "[...]", polegających na dociepleniu ściany i fundamentów oraz wykonaniu elewacji budynku będącego własnością E. i A. K., położonego na działce nr "[...]". Równocześnie organ określił granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania R. Z., nie wyrażającego zgody na udostępnienie swojej działki, Wojewoda, decyzją z "[...]" Nr "[...]", uchylił decyzję organu I instancji i nie stwierdził konieczności udostępnienia działki nr "[...]" w związku z wykonaniem rzeczonych robót budowlanych do czasu wydania ostatecznej decyzji w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]". W opinii organu odwoławczego, z uwagi na prowadzone przez Wojewodę postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]", którą udzielono pozwolenia na przebudowę dachu budynku na działce nr "[...]", planowane roboty budowlane, dotyczące ściany budynku usytuowanego na granicy działek nr "[...]" i nr "[...]", należy rozpocząć dopiero gdy decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, uzyska przymiot ostateczności. Sporna część dachu, na przebudowę którego udzielono pozwolenia decyzją Starosty Nr "[...]", znajduje się nad ścianą, której dotyczą roboty budowlane związane z przedmiotową decyzją Starosty, orzekającą o niezbędności wejścia na teren działki nr "[...]" przy ul. "[...]" w I. Zdaniem organu odwoławczego, zasadne są argumenty odwołania, dotyczące konieczności wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości wykonania przebudowy dachu od strony działki nr "[...]". Organ II instancji wskazał na marginesie, iż określanie w decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej dat dziennych, mieszczących się w okresie kilku tygodni od wydania decyzji, w przypadku wniesienia odwołania dotrzymanie terminu jest nierealne, a tym samym uniemożliwia wykonanie decyzji. Według interpretacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego celowe jest oznaczanie terminu w dniach roboczych, bez wskazywania konkretnego, ściśle oznaczonego datami przedziału czasowego. Inwestor, po zawiadomieniu właściciela posesji, może wykorzystać nabyte prawo wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości na określoną liczbę dni, po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności. E. i A. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli o uchylenie decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Zarzucili jej naruszenie: - art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego - poprzez przyjęcie braku konieczności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej podczas wykonywania prac budowlanych związanych z dociepleniem ściany i fundamentów oraz elewacji istniejącego budynku mimo istniejącej potrzeby w tym zakresie i spełnienia przez nich warunków wymaganych do wydania decyzji orzekającej o niezbędności takiego wejścia, - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 106 § 1 w związku z art. 140 kpa poprzez orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji do czasu wydania ostatecznej decyzji w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]". w sytuacji, gdy ostateczna decyzja Starosty w tym zakresie nie ma związku z uchyloną decyzją Starosty o numerze "[...]" z dnia "[...]", którą skarżona decyzja uchyliła, uchybiając w ten sposób zasadzie praworządności polegającej na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, przy względzie na interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz obowiązku ciążącego na organie administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący wyrazili przekonanie, iż argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji nie znajdują uzasadnienia w żadnych przepisach prawnych. Nie ma żadnego rzeczowego uzasadnienia, aby uzależniać wydanie decyzji w kwestii konieczności wejścia na teren sąsiedniej działki celem wykonania robót budowlanych związanych z dociepleniem i wykonaniem elewacji od wcześniejszego rozstrzygnięcia innej sprawy dotyczącej przebudowy dachu. Obie te sprawy prowadzone są już od 2006 r. W ten sposób postępując Wojewoda doprowadza do sytuacji, w której nie można zakończyć zarówno przebudowy dachu, jak i robót budowlanych związanych z dociepleniem i wykonaniem elewacji. Przebudowa dachu nie ma żadnego związku z pozostałymi pracami budowlanymi prowadzonymi w ich budynku. Skarżący wskazali, iż obecnie nie mają wykończonego dachu, jak i wykonanego docieplenia, przez co narażeni są na zwiększone straty ciepła. Uzależnienie załatwienia sprawy docieplenia ściany i fundamentów oraz elewacji od załatwienia innej sprawy, zważywszy na brak zgody z sąsiadami, może potrwać jeszcze przez długi okres czasu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż nad przedmiotową ścianą znajduje się część dachu, która po przebudowie wykracza poza granicę nieruchomości inwestora. Decyzja o pozwoleniu na przebudowę dachu została wydana bez zgody i wiedzy właścicieli działki nr "[...]", z naruszeniem warunków technicznych. Decyzją Wojewody z "[...]" stwierdzona została nieważność decyzji Starosty, którą udzielono pozwolenia na przebudowę dachu. Odwołanie Państwa K. od tej decyzji nie zostało jeszcze rozpatrzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Biorąc pod uwagę także to, że zamierzone ocieplenie ściany wykroczy poza granicę działki inwestora, należało uchylić decyzję organu I instancji. Sprawa udostępnienia sąsiedniej nieruchomości powinna zostać rozpatrzona dopiero po rozstrzygnięciu sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ może zaistnieć konieczność przebudowy spornej części dachu. W dniu 7 kwietnia 2008r. organ odwoławczy przesłał Sądowi kserokopię decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia "[...]" w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na przebudowę dachu ich budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod względem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 przywołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozpatrując sprawę we wskazanych granicach obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydana decyzja nie narusza prawa i została oparta na obowiązujących przepisach prawa. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej Starosta uznał, iż zaistniały przesłanki ustawowe do orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej stanowiącej własność uczestników postępowania w celu wykonania robót budowlanych przy budynku skarżących polegających na dociepleniu ściany i fundamentów oraz wykonaniu elewacji. Organ odwoławczy zaś uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o braku konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości do czasu wydania ostatecznej decyzji w prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia "[...]", w oparciu o którą dokonano przebudowy dachu na budynku skarżących. Kwestia niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej została uregulowana w art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do treści art. 47 ust. 1 tejże ustawy, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi natomiast, iż w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. W art. 47 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane wskazano, iż inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Okoliczności od których ustawodawca uzależnił niezbędność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej to po pierwsze, potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Przy czym pod pojęciem robót budowlanych, według art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane należy rozumieć: "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Wykonanie remontu należy do robót budowlanych. Po drugie, udzielenie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość uzależnione jest od niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Przesłanka ta wystąpi z reguły, gdy posadowione budynki znajdują się na granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innej możliwości naprawienia ubytków, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Trzecia przesłanka ustanowiona w art. 47 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane, to uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest uzależniony od braku dobrowolnej zgody właściciela tej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005r. sygn. akt II OSK 15/2005). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż "okoliczności podnoszone co do legalności budowy obiektu budowlanego nie zostały wprowadzone do hipotetycznego stanu faktycznego, od spełnienia którego art. 47 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane uzależniał wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Nie mogły być zatem przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym w sprawie jak i prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2003r. sygn. akt II SA/Łd 268/01 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość (art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) organ administracji powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, objętych wcześniej uzyskanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu". W sprawie niniejszej, co nie jest sporne między stronami inwestor dokonał zgłoszenia remontu budynku mieszkalnego, a w przewidzianym przez prawo terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił sprzeciwu. Skarżący więc mogli po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu przystąpić do wykonania zgłoszonych robót budowlanych. W sprawie niesporne jest też, że do wykonania robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, a zgody na to wejście nie udzielił jej właściciel, co oznacza, iż w sprawie zaistniała niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Tylko więc wyżej przedstawione przesłanki dotyczące niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości wynikające z dokonanej wykładni art. 47 ustawy – Prawo budowlane winny być przedmiotem analizy dokonanej przez organ odwoławczy przy merytorycznym załatwieniu sprawy w decyzji administracyjnej wydanej na tej podstawie. Dalej oceniając zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, iż narusza ona także przepisy procedury administracyjnej. Organ odwoławczy wskazuje w uzasadnieniu decyzji i odpowiedzi na skargę, iż sprawa udostępnienia nieruchomości w celu wykonania wnioskowanych robót winna zostać rozpatrzona dopiero po rozstrzygnięciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę dachu, które toczy się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, ze względu na możliwość zaistnienia konieczności przebudowy dachu. Organ odwoławczy w istocie uznał więc, iż wniosek skarżących nie może być pozytywnie załatwiony do czasu zakończenia innego postępowania, którego wynik będzie miał znaczenie w niniejszej sprawie i rozstrzygnięcie to zawarł w decyzji administracyjnej. Tymczasem takie rozstrzygnięcie w decyzji kończącej sprawę co do istoty zawarte być nie mogło. Organ rozpoznając wniosek zgłoszony na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane może bowiem orzec o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej albo niezbędności takiej nie stwierdzić w przypadku braku wystąpienia przesłanek ustawowych do jej orzeczenia. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zamyka możliwość wydania kolejnej decyzji – czy to pozytywnej czy też negatywnej dla inwestora - rozstrzygającej co do istoty sprawę wszczętą zgłoszonym wnioskiem. Skoro organ doszedł do przekonania, iż w sprawie wynik postępowania zależy od innego toczącego się postępowania, to mógł rozważać kwestię zawieszenia postępowania administracyjnego (postanowieniem) do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na marginesie wskazać należy, iż tak skonstruowane rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji rodziło po stronie skarżących możliwość wejścia na teren nieruchomości uczestników postępowania, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej. Rozstrzygnięcie decyzji nie uzależniało bowiem możliwości wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej od wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a jedynie od jego ostatecznego zakończenia. Rozstrzygniecie decyzji nie odpowiada więc uzasadnieniu decyzji i celowi jaki organ odwoławczy chciał osiągnąć poprzez jej wydanie, skoro organ ten zakładał, iż wniosek skarżących może być rozpoznany dopiero po wydaniu decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze względu na możliwość zaistnienia konieczności przebudowy dachu. Rację ma natomiast organ odwoławczy wskazując, iż w decyzji orzekającej o konieczności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej zakreślenie okresu na jaki niezbędne jest udostępnienie tejże nieruchomości nie powinno być określane poprzez podanie konkretnych dat. W takim bowiem przypadku, w wyniku wniesienia odwołania i wydłużenia się postępowania administracyjnego termin określony w decyzji staje się nierealny. Słusznie organ ten wskazuje, iż termin do wykonania robót budowlanych winien być określony w dniach roboczych bez wskazywania konkretnego ściśle oznaczonego datami przedziału czasowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien zatem zastosować się do przedstawionej wykładni przepisów i dokonania oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w zakresie zgłoszonym we wniosku. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy. W punkcie III wyroku na zasadzie art. 152 tejże ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.