II SA/Ol 59/14

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy A odmówił przyznania M. M. zasiłku okresowego. Powodem takiego rozstrzygnięcia było w ocenie organu przekroczenie kryterium dochodowego rodziny. Do dochodu rodziny zaliczony został dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego, zasiłek rodzinny, dodatek mieszkaniowy i dotacja z urzędu pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej w wysokości 20.000 zł. Tak obliczony dochód we wrześniu 2013 r. stanowił kwotę 2.393,06 zł i przekraczał kryterium dochodowe, które dla czterech osób w rodzinie wynosi 1.824 zł. Od powyższej decyzji odwołał się M. M. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na to, że dotacja z urzędu pracy na zakup narzędzi do prowadzenia działalności gospodarczej nie powinna być wliczona do dochodu. Dochód z prowadzonej działalności może być ustalony na podstawie zaświadczenia z urzędu skarbowego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyszczególniło okoliczności, które powinny być spełnione aby mógł być przyznany zasiłek okresowy, wskazując między innymi na to, że zasiłek ten przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, to jest od 456 zł na osobę. Na dochód rodziny skarżącego składa się dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 407,75 zł, świadczenie rodzinne w wysokości 183 zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie 241,79 zł. M. M. z prowadzonej działalności gospodarczej nie uzyskał dochodu, jednak w czerwcu 2013 r. otrzymał dotację z urzędu pracy w kwocie 20.000 zł., w związku z tym stosownie do art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej kwotę tę dolicza się do dochodu rodziny w równych częściach przez kolejnych 12 miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W tej sytuacji w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. we wrześniu 2013 r. dochód rodziny wyniósł 2499,20 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe stanowiące kwotę 1824,00 zł (4 x 456 zł). Do dochodu nie wlicza się jedynie przychodu wyszczególnionego w ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej i jest to wykaz zamknięty. Skargę na tę decyzję wywiódł M. M. wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że organ II instancji nie odliczył od dochodu rodziny składki ZUS, którą on opłaca w kwocie 418 zł miesięcznie. Nadto w miesiącu lipcu 2013 r. strata z tytułu hodowli trzody chlewnej wyniosła 12.000 zł i ona też powinna być odliczona od dochodu, podobnie jak podatek od nieruchomości zajętej pod działalność gospodarczą i czynsz opłacany z tytułu dzierżawy gruntów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację i wskazując, że z uwagi na brak dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej, brak było podstaw do jego pomniejszenia o składkę ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz.182 ), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku okresowego ma więc właściwe ustalenie dochodu rodziny. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Na podstawie ust. 4 cytowanego artykułu do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. W przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 8 ust. 5) za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenie społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów. Wreszcie w art. 8 ust. 11 ustawa o pomocy społecznej stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W świetle przytoczonych wyżej unormowań prawnych stwierdzić należy, że decydujące znaczenie przy ustaleniu dochodu rodziny skarżącego, skutkujące w konsekwencji przekroczeniem kryterium dochodowego miało doliczenie do tego dochodu dotacji z urzędu pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Niewiadomą pozostaje jednak to jaki charakter miała powyższa dotacja, czy była ona obwarowana warunkami, które należy spełnić aby ją otrzymać, czy podlega ona zwrotowi, a jeżeli tak to z jakiego powodu i w jakim czasie. Nie można uznać za wyjaśnioną kwestii czy była to w ogóle dotacja, a jeżeli tak to czy została udzielona w jakimś konkretnym celu i czy wypłacono ją skarżącemu w środkach pieniężnych, czy też przy pomocy urzędu pracy sfinansowany został zakup maszyn lub urządzeń do prowadzenia określonej działalności. Tego typu domysłów można byłoby snuć jeszcze wiele, ale nie ma takiej potrzeby, gdyż wystarczające wydaje się być stwierdzenie, że aby na podstawie art. 8 ust. 11 doliczyć do dochodu rodziny "jednorazowy dochód" to należy wiedzieć, co to był za dochód. Wyjaśnienie tej kwestii organom administracji nie powinno sprawić większych problemów, bo jeżeli skarżący otrzymał dotację z urzędu pracy to powinien wcześniej zawrzeć z tym urzędem stosowną umowę. Analiza treści umowy z pewnością pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie czy był to jednorazowy dochód. Jako pozbawione właściwego uzasadnienia należy określić stwierdzenie organu II instancji, że "dotacja PUP na rozpoczęcie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie jest dochodem z prowadzenia tej działalności, której wysokość ustala naczelnik właściwego urzędu skarbowego w stosowym zaświadczeniu". Po pierwsze w sprawie tej nie można mieć pewności czy skarżący otrzymał dotację czy np. kredyt, z uwagi na to, że nie dołączono stosownej umowy. Po drugie w aktach sprawy brak jest zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego, które potwierdzałoby to, że dotacja (jeżeli była to rzeczywiście dotacja) nie została wliczona do dochodu z pozarolniczej działalności skarżącego. Rzeczą oczywistą jest, że w sprawie tej bez dołączenia stosownej umowy zawartej między urzędem pracy a skarżącym, nie można w żadnym stopniu przesądzić treści przyszłego rozstrzygnięcia organu administracji. Pomocne przy ponownym rozpoznaniu sprawy może być także zaświadczenie właściwego naczelnika urzędu skarbowego stwierdzające to, czy skarżący uzyskuje dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zwrócić należy wreszcie uwagę na to, że w zaskarżonej decyzji w sposób jasny i zrozumiały nie wyjaśniono tego dlaczego dochodu rodziny skarżącego nie pomniejszono o opłacane składki ZUS. Zrozumiałym jest, że nie może mieć tu zastosowania, w przypadku braku dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej, ust. 5 art. 8 ustawy o pomocy społecznej mówiący o pomniejszeniu uzyskanego przychodu. Nie rozważono natomiast w ogóle treści ust. 3 tegoż artykułu mówiącego o pomniejszeniu sumy przychodów o składki na ubezpieczenie zdrowotne. Przecież jeżeli skarżący rzeczywiście nie osiąga dochodu z prowadzonej działalności, a opłaca składki na ubezpieczenie zdrowotne to logicznym jest, że musi je opłacać z łącznych przychodów rodziny. W tej sytuacji należy stwierdzić, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej czym dopuszczono się obrazy art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego skutkującej obrazą przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.