II SA/Ol 59/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Powiatu Pisz z dnia 28 września 2017 r., Nr XXXIII/222/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich parkowanie na obszarze Powiatu Piskiego oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2018 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu "[...]" w dniu "[...]" podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich parkowanie na obszarze powiatu "[...]" oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2018 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814), dalej jako: u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260), dalej jako: P.r.d. w zw. z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772), zwanym dalej: "obwieszczeniem". W § 1 podjętej uchwały określono wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi koszty, natomiast w § 2 ustalono wysokość opłat za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi. Dokonano zróżnicowania opłat w zależności od rodzaju i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 130a ust. 6 P.r.d. oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej, poprzez uchwalenie stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, które wynikają z obwieszczenia, a nadto ustaleniu wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu - bez poczynienia co do żadnej z tych opłat ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta, a zatem z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. W uzasadnieniu wskazał, że Rada Powiatu nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta. W uzasadnieniu projektu uchwały, bardzo lakonicznym i zawierającym jedynie powtórzenie treści przepisów P.r.d., brak jest jakichkolwiek informacji o znajomości wysokości tych kosztów i sposobu ich ustalenia, zaś z protokołu sesji Rady Powiatu z dnia "[...]" (punkt 14 lit. b) wynika, że nie przeprowadzono jakiejkolwiek dyskusji w tym zakresie, a radni przegłosowali jedynie uchwałę określającą stawki w maksymalnie dopuszczalnej wysokości. Analiza procedury uchwałodawczej (uzasadnienie projektu uchwały i treści protokołu ilustrującego przebieg sesji Rady Powiatu z dnia "[...]") nie daje zatem możliwości ustalenia, dlaczego uchwalono stawki opłat w wysokości maksymalnej. Prokurator nadmienił też, że rzeczywiste koszty odholowania pojazdów, jak również koszty za dobę przechowywania, ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym, kształtują się w stopniu znacznie niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek maksymalnej wysokości określonej obwieszczeniem. Podniósł, że ustalenia dotyczące stawek opłat należy uznać za arbitralne, a uchwałę za wydaną z istotnym naruszeniem prawa materialnego, mianowicie art. 130a ust. 6 P.r.d. oraz art. 94 Konstytucji RP. Ustalenie w drodze aktu prawa miejscowego wysokości powyższych opłat powinno być skorelowane z rzeczywistymi kosztami świadczonych usług na terenie danego powiatu. W sytuacji bowiem uchwalenia maksymalnych stawek bez poczynienia ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów, uzasadnionym jest stwierdzenie, że Rada Powiatu kierowała się jedynie celami fiskalnymi. Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu "[...]" wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że Rada Powiatu działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z art. 130a ust. 6 P.r.d. i nie doszło do jej przekroczenia, zatem zarzut naruszenia powyższej normy jest chybiony. Ponadto, chybiony jest zarzut dotyczący zawyżania kosztów usunięcia pojazdu i jego przechowywania, w sytuacji, gdy w przedstawionych umowach wykonawcy deklarowali niższe koszty wykonania usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz.2096 z późn. zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do istotnego naruszenia prawa. W postanowieniach art. 87 i 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.p. (w art. 40 ust. 1) traktuje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 P.r.d. Zgodnie z treścią powyższego przepisu - rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat zostały określone w art. 130a ust. 6a P.r.d.; obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego, podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. Przesłankami tymi są: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tym samym, rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań, jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Należy wyraźnie podkreślić, iż żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 P.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały, ale nie daje zupełnej dowolności. Zatem uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i rzeczywistymi kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Przy czym, uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę tak, aby na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe było dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria przewidziane w ustawie. Zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu. Brak natomiast umotywowania uchwalenia w/w stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Wydając zaskarżoną uchwałę, Rada Powiatu naruszyła art. 130a ust. 6 P.r.d., przez nieuwzględnienie wymienionych tam kryteriów. Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że Rada Powiatu, podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła w/w przepis, albowiem przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, o tym, na jakim poziomie mogą kształtować się rzeczywiste koszty usuwania pojazdów z drogi, wskazuje umowa nr "[...]" z dnia "[...]" o świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg na terenie powiatu piskiego i prowadzenia parkingu strzeżonego, zawarta pomiędzy Powiatem "[...]" a przedsiębiorcą "[...]". Podane w umowie ceny usług usuwania i przechowywania pojazdów są znacznie niższe niż te, które przyjęła Rada Powiatu w uchwale. Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem, że w zaskarżonej uchwale Rada Powiatu zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie, w stosunku do przedmiotowej umowy. Zapisane we wskazanej umowie koszty są niższe od kosztów ustalonych w uchwale. Organ nie wskazał, czy i dlaczego te koszty w roku 2018 powinny wzrosnąć i dlaczego do wskazanej w uchwale wysokości, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Co więcej, trafnie zauważa skarżący, że w uzasadnieniu projektu uchwały, brak jest jakichkolwiek informacji o znajomości wysokości tych kosztów i sposobu ich ustalenia, zaś z protokołu sesji Rady Powiatu z dnia "[...]" wynika, że nie przeprowadzono jakiejkolwiek dyskusji w tym zakresie, a radni przegłosowali jedynie uchwałę określającą stawki w maksymalnie dopuszczalnej wysokości. Analiza procedury uchwałodawczej (uzasadnienie projektu uchwały i treści protokołu ilustrującego przebieg sesji Rady Powiatu z dnia ‘[...]"), nie daje zatem możliwości ustalenia, dlaczego uchwalono stawki opłat w wysokości maksymalnej. Podkreślić ponownie należy, że ustalanie wysokości opłat przez uprawniony organ powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usługi odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu. Rada Powiatu winna uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu nie o koszty, które Powiat ponosi w związku z wykonywaniem przedmiotowego zadania, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez podmioty na terenie danego powiatu. Przy ustalaniu wysokości opłat, organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmy zewnętrzne. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, nie zaś innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat (kosztów) będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 P.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ (wyroki z 14 lutego 2018 r., III SA/Wr 856/17 i III SA/Wr 862/17; CBOSA). Powyższe ma natomiast wynikać z treści uchwały, jej uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie Rada nie powołała się na okoliczności związane z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Podniesiono jedynie, że sprawna realizacja przedmiotowego zadania wymaga przyjęcia maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów. Stwierdzić zatem należy, że organ nie uwzględnił kryteriów, którym powinien kierować się, podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez Powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z przesłankami, wynikającymi z art. 130a ust. 6a p.r.d. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.