II SA/Ol 59/20

Dnia 22 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2020 roku sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej świadczenia wychowawczego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 16 sierpnia 2018 r. A. B. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do Departamentu Świadczeń Rodzinnych w Urzędzie Miejskim o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: Ł. B. (ur. "[...]" r.), P. B. (ur. "[...]") i K. B. (ur. "[...]"). Pismem z 20 października 2018 r. Kierownik Referatu poinformował skarżącą, że pozostawia bez rozpatrzenia wniosek na dziecko Ł. B. Wskazał, że w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego należy ponownie złożyć wniosek wraz z brakującymi dokumentami. W dniu 22 października 2018 r. skarżąca ponowiła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna Ł., załączając dokumenty wymagane do ustalenia spełnienia kryterium dochodowego na pierwsze dziecko. W dniu 26 października 2018 r. Prezydent przekazał wniosek do rozpatrzenia Wojewodzie. Wniosek skarżącej z 22 października 2018 r. przekazano Wojewodzie 7 listopada 2018 r. W dniu "[...]" r. Dyrektor Wydziału Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody (dalej jako: "organ I instancji"), wydał dwie decyzje o tym samym numerze – "[...]". Jedną orzekł o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na Ł. B. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 17 grudnia 2018 r. Odrębną zaś decyzją organ I instancji orzekł o przyznaniu wnioskowanego świadczenia w wysokości po 500 zł miesięcznie na P. i K. B. na okres od 1 października 2018 r. do 17 grudnia 2018 r. Jednocześnie w pkt 2 tej decyzji organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wniosku dotyczącego Ł. B. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. W uzasadnieniach powyższych decyzji wyjaśniono, że organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.), w związku ze stwierdzeniem, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ustalono bowiem, że ojciec dzieci od 4 września 2017 r. pracuje na terenie Niemiec. Skarżąca zaś przebywa w Polsce i od 1 października do 17 grudnia 2018 r. pobierała zasiłek dla osoby bezrobotnej, a od 18 grudnia 2018 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. W związku z tym organ przyjął na podstawie art. 67 i art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166/1, 30.4.2004 ze zm.) i art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 284/1, 30.10.2009), że krajem właściwym do wypłaty świadczenia wychowawczego na zasadzie pierwszeństwa w okresie od 1 października 2018 r. do 17 grudnia 2018 r. jest Polska. Natomiast w okresie od 18 grudnia 2018 r. do 30 września 2019 r. Niemcy. Wyjaśniono, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na Ł., P. i K. na okres od 18 grudnia 2018 r. do 30 września 2019 r. zostanie odesłany do niemieckiej instytucji właściwej ds. świadczeń rodzinnych. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji, którą umorzono postępowanie z wniosku o świadczenie na Ł., organ I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie tego wniosku stało się bezprzedmiotowe w związku z ustaleniem odrębną decyzją prawa na to dziecko i przekazaniem wniosku do instytucji niemieckiej. Decyzją z "[...]" r. organ I instancji, działając z urzędu, na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zmienił własną decyzję z "[...]" r., w ten sposób, że w pkt I przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na P. i K. w wysokości po 500 zł miesięcznie na okres od 23 maja 2019 r. do 30 września 2019 r.; w pkt II orzekł, że w pozostałym zakresie decyzję z dnia "[...]" r., znak: "[...]" pozostawia bez zmian. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku na dzieci: P. i K. B. na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, iż od 23 maja 2019 r. do 30 września 2019 r. skarżąca była zatrudniona na terenie Polski. Tym samym, krajem właściwym do wypłaty świadczenia wychowawczego na zasadzie pierwszeństwa jest Polska. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości. Wskazała, że decyzja jest dla niej niezrozumiała, bowiem wskazuje, że tylko dwoje jej dzieci podlega prawu polskiemu, a trzecie nie. Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił dlaczego syn Ł. nie może otrzymać świadczenia w Polsce. Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji. Podkreślił, że rozstrzygnięcie zostało zmienione na korzyść strony i nie wymagało jej zgody (art. 27 ust. 2 ustawy). Kolegium wyjaśniło, że argumentacja odwołania nie może zostać uwzględniona, bowiem decyzją będącą przedmiotem niniejszej sprawy zmieniono decyzję pierwotną z dnia "[...]" r., którą orzeczono o przyznaniu świadczenia na dzieci: P. B. i K. B. O przyznaniu świadczenia na dziecko Ł. B. organ wypowiedział się w decyzji także z dnia "[...]" r., o tym samym numerze - znak: "[...]", która jednakże nie była zmieniana (bynajmniej nie wynika to z akt sprawy) i nie jest przedmiotem postępowania. Na marginesie Kolegium wskazało organowi I instancji, że pod tą samą sygnaturą, tj. "[...]", w tym samym dniu – "[...]" r., dla tej samej strony, wydał 3 decyzje, dotyczące różnych świadczeń i różnych podmiotów, co zdaniem Kolegium, znacznie utrudnia ich identyfikację. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wniosła o rozliczenie świadczeń za okres od 17 grudnia 2018 r. do 23 maja 2019 r. Podała, że w tym okresie nie prowadziła czynności zawodowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie wyjaśnić należy skarżącej, że decyzjami z "[...]" r. organ rozpatrzył wnioski skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na troje jej dzieci na okres zasiłkowy od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. W decyzjach tych rozstrzygnięto, w związku z zatrudnieniem ojca dzieci w Niemczech, że skarżącej przysługiwało świadczenie wychowawcze na dzieci w Polsce za okres posiadania statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast z dniem utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych skarżąca utraciła to prawo. Organ I instancji przyjął, że skarżąca może korzystać w Polsce z prawa do świadczenia wychowawczego, jeżeli w Polsce przysługują jej świadczenia pracownicze. Skarżąca decyzji tych nie skarżyła, są one ostateczne i wyrażone w nich stanowisko jest wiążące. Dlatego niezasadnie skarżąca na obecnym etapie domaga się rozliczenia świadczeń za cały okres pozostawania na bezrobociu. Zastosowany przez organy art. 27 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci uprawnia właściwy organ do zmiany decyzji z urzędu, jeżeli m.in. uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Przepis ten nie może służyć do weryfikacji oceny prawnej przyjętej w decyzji ostatecznej. Naruszałoby to art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a"), który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych i służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Przepis ten stanowi, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Art. 27 wskazanej ustawy uprawnia do ingerowania w treść ostatecznej decyzji tylko z powodu wystąpienia po wydaniu decyzji ustalającej prawo do świadczenia nowych okoliczności mających wpływ na zakres tego prawa. W rozpatrywanym przypadku takim nowym zdarzeniem, w stosunku do zmienianej decyzji, było podjęcie przez stronę zatrudnienia z dniem 23 maja 2019 r., a więc w okresie zasiłkowym, którego dotyczyła pierwotna decyzja. Tylko ta zmiana podlegała rozważeniu w niniejszej sprawie. Analizowana zmiana koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym w zmienianej decyzji i jest korzystna dla strony. Sąd uwzględnił skargę, gdyż utrzymana w mocy przez Kolegium decyzja organu I instancji z "[...]" r. jest niespójna z decyzjami wydanymi "[...]" r. Jak słusznie dostrzegło Kolegium utrudniona jest identyfikacja zmienianej decyzji, skoro organ I instancji nadał ten sam numer odrębnym decyzjom. Obie wymienione decyzje w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci skarżącej opatrzone zostały nr "[...]" (w decyzji zmieniającej podany został błędnie nr "[...]"). Nadanie tego samego numeru decyzjom sugeruje, że wydane zostały w ramach jednego postępowania. Potwierdza to także zawartość akt sprawy. Obie decyzje posiadają wspólne akta. Poza tym, obie decyzje się przenikają, obie wymieniają w sentencji Ł. B. W pierwszej przyznano skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na to dziecko od 1 października 2018 r. do 17 grudnia 2018r. W drugiej, która zdaniem Kolegium była zmieniana, umorzono postępowanie w sprawie wniosku na to dziecko na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Pomijając zasadność takiego działania, nie można nie dostrzec braku konsekwencji w działaniu organu I instancji, który uznał prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego z podanej przyczyny na dwoje dzieci, a pominął Ł. Pomimo, że w każdej z decyzji z "[...]" r. rozstrzygnięcie nawiązuje do wniosku na Ł, organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił dlaczego ustalonej zmiany nie uwzględniono wobec tego dziecka. Decyzja zmieniająca organu I instancji z "[...]" r. jeszcze bardziej gmatwa sytuację prawną względem syna Ł., gdyż w pkt II orzeczono, że w pozostałym zakresie decyzja z "[...]" r. pozostaje bez zmian. Przez co można rozumieć, że pozostają bez zmian rozstrzygnięcia wydane co do wniosku dotyczącego Ł. Kiedy organ I instancji w zmienianej decyzji nawet nie odniósł się do sytuacji syna Ł. Zdaniem zaś skarżącej w analizowanym okresie należało jej się świadczenie wychowawcze jednakowo na wszystkie dzieci. Powyższe przekonuje, że pominięcie przy zmianie decyzji syna Ł. istotnie naruszyło art. 7 i 8 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności, podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, i uwzględniania słusznego interesu strony oraz budowania zaufania do władzy publicznej, w tym przestrzegania zasady równego traktowania uczestników postępowania. Ponadto trudno zaakceptować pogląd, że zaskarżona decyzja zmienia decyzję pierwotną, skoro w sentencji decyzji pierwotnej w ogóle nie ma rozstrzygnięcia co do okresu świadczeniowego przypadającego po 17 grudnia 2018 r. , a decyzja zmieniająca przyznaje prawo do świadczenia wychowawczego w kolejnych miesiącach tego samego okresu. I nie zmienia tej oceny pozostawienie bez zmian zmienianej decyzji w pozostałym zakresie ( pkt II. decyzji z "[...]" r.) Wobec przenikania się obu decyzji z "[...]" r. o tym samym numerze, prowadzenia wspólnych akt administracyjnych dla obu decyzji, w których brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat rozważania zmiany decyzji w odniesieniu do syna Ł., nie można się zgodzić z Kolegium, że sprawa nie dotyczy tego dziecka. Zasadnie skarżąca domagała się w odwołaniu wyjaśnienia dlaczego z tych samych względów nie przyznano jej za okres od 23 maja do 30 września 2019 r. świadczenia wychowawczego na syna Ł. Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wyjaśni, czy uwzględniona przy zmianie decyzji okoliczność podjęcia przez skarżącą zatrudnienia z dniem 23 maja 2019 r. może uzasadniać przyznanie jej świadczenia wychowawczego także na pierwsze dziecko za okres od 23 maja do 30 września 2019 r., a także uzasadniać rozstrzygnięcie o świadczeniu wychowawczym na wszystkie dzieci jedną decyzją , jak tego domaga się skarżąca.