II SA/Ol 590/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Świątki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Uchwałą nr VI/35/2011 z dnia 19 kwietnia 2011 r. Rada Gminy Świątki uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie geodezyjnym Worławki w gminie Świątki. Wojewoda Warmińsko – Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 maja 2011 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały w części obejmującej zapisy dotyczące terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami 1 MR i 2 MR- tereny zabudowy zagrodowej. Wojewoda zarzucił, że z analizy załącznika graficznego do uchwały i dokumentacji prac planistycznych wynikało, iż dla tego terenu ustalono zasady podziału na działki mniejsze niż 0,3 ha. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, jest dopuszczalny pod warunkiem że działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Z brzmienia § 34 uchwały oraz załącznika graficznego nie wynika, że zakwestionowane zapisy dotyczyły działek, dla których ustawodawca dopuszcza wydzielenia działek mniejszych niż 0,3 ha. Wojewoda zarzucił ponadto niezgodność zakwestionowanej części miejscowego planu ze studium. Wskazał, że tereny zabudowy zagrodowej w studium przeznaczone zostały do pełnienia innej funkcji, tj. zabudowy mieszkaniowej, usługowej, usług turystycznych i rekreacji indywidualnej. W ocenie Wojewody, zabudowa zagrodowa nie jest tożsama z funkcją mieszkalną i funkcją usług turystycznych. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zabudowa zagrodowa oznacza budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub gospodarczych oraz gospodarstwach leśnych, w tym w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe. W złożonej skardze Rada Gminy Świątki zarzuciła, że Wojewoda badając spełnienie wymogów dotyczących minimalnej powierzchni działki naruszył kompetencje nadzorcze. W ocenie skarżącej, art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w toku procedury planistycznej, lecz wyłącznie w toku odrębnego postępowania o podział nieruchomości, wszczynanego przez właściciela nieruchomości. Rada gminy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest zatem uprawniona do dokonywania podziału działek, lecz jest zobowiązana wskazać obszar i jego przeznaczenie. Rada Gminy Świątki podkreśliła ponadto, że art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza zastosowanie przepisów rozdziału 1 "Podziały nieruchomości" do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Zdaniem tego organu gminy, nie zaistniała żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego, wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podział nieruchomości musi być zgodny z częścią tekstową i graficzną planu miejscowego. W części rozdziału 7 uchwały, odnoszącej się do przepisów dotyczących granic obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości, szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych na rysunku planu 1MR i 2MR - tereny zabudowy zagrodowej, nie ustalono minimalnej powierzchni działki, jaka powinna powstać po podziale nieruchomości, a § 4 ust. 1 lit. e przedmiotowej uchwały odsyła w tym zakresie do rysunku planu, na którym zostały określone orientacyjne granice podziału wewnętrznego. Wielkości działek wyznaczona została więc granicami na rysunku załącznika graficznego. Z analizy tego załącznika wynika, że nie zostały spełnione wymogi wynikające z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda stwierdził, że wprawdzie procedura podziału nieruchomości została określona w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jednakże jest ona ściśle związana z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów uchwalony plan miejscowy nie może zawierać zapisów, także w części graficznej, sprzecznych z obowiązującymi przepisami. Wojewoda przyznał, że w treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie wskazano wprost naruszenia zasad sporządzania planów, jednakże do naruszenia tego doszło. Zasady sporządzania planów stanowią bowiem standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń, które związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymogami dokumentacji, a podnoszone w rozstrzygnięciu kwestie należą do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem regulacji uchwały nr VI/35/2011 z dnia 19 kwietnia 2011 r. Rady Gminy Świątki jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie geodezyjnym Worławki w gminie Świątki. Zgodnie z § 4 ust. 1 lit. e przedmiotowej uchwały rysunek planu obowiązuje w zakresie ustalonych graficznie zasad podziału na działki. Wielkości działek wyznaczona została zatem wiążąco na rysunku załącznika graficznego. Analiza rysunku planu prowadzi do wniosku, że dla terenu oznaczonego na tym rysunku planu symbolami: 1MR i 2MR – "tereny zabudowy zagrodowej" ustalono zasady podziału nieruchomości na działki o powierzchni wynikającej z części graficznej planu (mniejszej niż 0,3 ha). Dodać należy, że organ gminy nie zakwestionował stanowiska organu nadzoru dotyczącego wielkości działek. Na podkreślenie zasługuje fakt, że część graficzna planu musi pozostawać w zgodzie z częścią opisową co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W § 34 uchwały Rada Gminy nie ustaliła minimalnej powierzchni działki dla terenów oznaczonych symbolami: 1MR i 2MR, jaka powinna powstać po podziale nieruchomości. Ponadto z powyższych zapisów planu nie wynika, że taki podział działek dopuszczalny jest jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. Zapis ten jest tym bardziej niezrozumiały, że w kolejnych paragrafach uchwały wielkość działek została już określona w sposób konkretny (1000m2 dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 1MU, 2MU § 35, § 36) Słusznie zatem organ nadzoru zarzucił, że powyższe zapisy planu miejscowego naruszają art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. Co do zasady zatem ustawodawca przewidział, że w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie, w przypadku gdy ich powierzchnia po podziale nie przekracza 0,3 ha. Przewidziane w tym przepisie wyjątki dotyczą sytuacji, gdy podział nieruchomości następuje w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, gdyż w takim przypadku dopuszczalny jest podział nieruchomości na działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Skoro zatem zakwestionowane zapisy planu miejscowego przewidują możliwość podziału nieruchomości przeznaczonej na cele rolne na działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, to pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zapis ten byłby dopuszczalny tylko w takim wypadku, gdyby w planie miejscowym przewidziano, że powierzchnię mniejszą niż 0,3 ha będą posiadały działki wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, bądź w celu regulacji granic miedzy sąsiednimi nieruchomościami. Ponieważ kwestionowany zapis planu takiego zastrzeżenia nie zawiera, słusznie organ nadzoru wywiódł, że jest niezgodny z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew stanowisku skarżącej Rady, zakwestionowane przez Wojewodę zapisy planu miejscowego stanowią naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy i dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem planu miejscowego. Podkreślenia wymaga, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, (red.) Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 267-268). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przyznać należy, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano wprost, że zakwestionowane przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, jednakże powyższe nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie ma wątpliwości, że do takiego naruszenia doszło a organ wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę należało oddalić.