II SA/Ol 592/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi K. K., Z. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z "[...]" nałożył na K. i Z. K. obowiązek wykonania w terminie 6 miesięcy od dnia gdy decyzja stanie się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego oraz robót budowlanych, których celem jest doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami na parterze w zabudowie szeregowej segment "[...]" położonego na działce o nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]" do stanu zgodnego z przepisami prawa. Po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanych "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku wykonania robót budowlanych i nakazał wykonanie w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji wykonanie następujących robót budowlanych: 1) w pomieszczeniu stanowiącym przedsionek piwnicy w/w segmentu, na całej jego powierzchni, wykonać płytę betonową o grubości 20 cm, 2) na tak wykonaną płytę nałożyć izolację przeciwwilgociową wywiniętą na ścianę od strony ławy fundamentowej, 3) wykonać warstwę betonową na izolacji, dopasowując jej grubość do wysokości ostatniego stopnia schodów; 4) dla skomunikowania bezpiecznego przejścia z przedsionka piwnicy do pomieszczeń piwnicy dopasować istniejący otwór drzwiowy pomiędzy powołanymi częściami piwnicy oraz wykonać schody (uwzględniając parametry schodów zgodnie z warunkami technicznymi); 5) usunąć zarysowania w miejscu ich występowania ścian piwnicy (przy użyciu prętów stalowych), w następującej kolejności: a) w miejscach występowania zarysowania należy skuć tynk o szerokości około 20 cm z obu stron rysy, rysę poszerzyć, oczyścić z pyłu, zwilżyć wodą i wypełnić szczelnie zaprawą cementową min. M7, b) wykuć bruzdy i wywiercić otwory dla osadzenia prętów w kierunku prostopadłym do kierunku przebiegu rysy i długości po około 30 cm z każdej strony rysy, c) bruzdy wypełnić zaprawą cementową min. M7 i wcisnąć w nie przygotowane pręty stalowe o długości 100 cm i średnicy 8 mm, d) całość skutej, oczyszczonej i zwilżonej wodą powierzchni uzupełnić zaprawą cementową min. M7 z wtopioną siatką stalową cięto-ciągnioną, e) uzupełnić tynk na ścianie w miejscu rozkucia, 6) rozebrać istniejącą instalację gazową w piwnicy, a następnie odtworzyć ją według rozwiązań zawartych w istniejącym, zatwierdzonym projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę; 7) usprawnić istniejącą w pomieszczeniach naziemnych instalację wentylacji grawitacyjnej, poprzez powiększenie wlotów kanałów do wielkości wynoszącej co najmniej 0,024 m2 ; 8) nadmurować istniejący komin wentylacyjny o 1,8 m w odniesieniu do stanu istniejącego; 9) ocieplić istniejący w obrębie poddasza komin; 10) odtworzyć dylatację pomiędzy budynkiem istniejącym a przedmiotowym segmentem; powstałą bruzdę wypełnić pianką izolacyjną na całej wysokości budynku. W zakresie dotyczącym obowiązku przedłożenia projektu zamiennego organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze K. i Z.K. zarzucili naruszenie: - art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w związku z pominięciem kwestii szerokości ciągów komunikacyjnych i drzwi do pomieszczeń znajdujących się na parterze i klatkach schodowych; - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - poprzez brak nałożenia w określonym terminie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem szerokości ciągów komunikacyjnych i drzwi do pomieszczeń znajdujących się na parterze i klatkach schodowych. W uzasadnieniu wskazano, iż w "[...]" skarżący nabyli przedmiotowy budynek na cele mieszkaniowo-usługowe. Okazało się, że jest on obarczony licznymi wadami, a także wybudowany niezgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę (wybudowanie piwnicy wbrew projektowi budowlanemu, węższe ciągi komunikacyjne, wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną dylatacje, izolacje i inne prace). W wyniku kontroli przed oddaniem budynku do użytkowania PINB uznał, że prace są wykonane prawidłowo, chociaż dla ekspertów nieprawidłowości były widoczne na pierwszy rzut oka (np. bardzo wąskie ciągi komunikacyjne niezgodne z normami budowlanymi). Co gorsza, wady budynku mogą go kwalifikować do rozbiórki, gdyż nie jest on wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami prawa i projektem (opinie biegłych sporządzane m.in. w ramach postępowań sądowych przeciwko sprzedawcom przedmiotowej nieruchomości). W zaskarżonej decyzji, kończącej postępowanie przeprowadzone na skutek zgłoszenia przez skarżących samowoli budowlanej, nie nakazano likwidacji bezprawnie pobudowanej piwnicy, a także nie odniesiono się do kwestii szerokości ciągów komunikacyjnych i drzwi do pomieszczeń znajdujących na parterze i klatkach schodowych. Zgodnie z projektem, ciągi komunikacyjne miały mieć szerokość 100 cm, a drzwi do pomieszczeń szerokość 90 cm - miały zapewniać możliwość prowadzenia działalności gospodarczej (przenoszenia towarów). Ciąg komunikacyjny od wejścia od zaplecza na parterze budynku ma tymczasem szerokość jedynie 72 cm, a od frontu 81 cm. Powoduje to brak możliwości dokonania odbioru do użytkowania budynku w zakresie przeznaczonych usług. Z opinii sporządzonych w trakcie postępowań cywilnych przeciwko sprzedawcom nieruchomości wynika, że wad konstrukcyjnych jest znacznie więcej, jednak nie zostały one uwzględnione w sentencji decyzji legalizacyjnej. Np. z opinii T.S. wynika, że "posadowienie ławy w strefie sąsiedztwa z zabytkową kamienicą istniejącą powyżej posadzki w piwnicy stanowi zagrożenie budowlane". A.K. wskazał, że "Problemem w posadowieniu budynku nie jest nośność gruntu ani poziom wód gruntowych, jedynie samowolne wbrew projektowi wykonanie piwnicy i podkopanie przez to płytko posadowionego budynku sąsiada". Biegły sądowy H.A. wskazał, że "budynek został dopuszczony do użytkowania z wadami. Najpoważniejszą z nich jest niezgodne z projektem oraz z warunkami technicznymi szerokości klatki schodowej, przejścia komunikacyjnego oraz drzwi wejściowych na zaplecze budynku (...). Wad tych nie można usunąć w żaden sposób. Żeby być precyzyjnym - nie można usunąć bez zmiany położenia ściany konstrukcyjnej pomiędzy klatką schodową a pozostałymi pomieszczeniami segmentu. W praktyce sprowadza się to do jego wyburzenia, ponieważ ścianę trzeba rozebrać i postawić nową przesuniętą o 25 cm dalej. Nowa ściana będzie wymagała uzupełnienia fundamentu pod nią. Wiąże się to z wyburzeniem klatki schodowej, komina itd. Taki zakres robót nie pozostanie bez wpływu na pozostałą część budynku. To wszystko wymaga sporządzenia nowej dokumentacji technicznej. Dopiero po jej sporządzeniu da się określić koszty takiej operacji. Ze względu na to że roboty remontowe wykonywane są w trudniejszych warunkach niż roboty nowe, koszt tych robót może być porównywalny z kosztem postawienia nowego budynku". Podobne wnioski płyną z opinii A.K., który wskazuje, że inwentaryzacja parteru "potwierdziła wcześniejsze ustalenia dotyczące wykonania robót z naruszeniem warunków technicznych w zakresie szerokości korytarza klatki schodowej". Rzeczoznawca stwierdza, że "nie ma możliwości poszerzenia klatki schodowej jak również korytarzyka na parterze (żeby to zrobić trzeba by było rozebrać i postawić od nowa wewnętrzną ścianę konstrukcyjną co jest równoznaczne z rozbiórką budynku)". Skarżący wskazali, że według WINB, opinia H.A. (wskazująca na niewłaściwą szerokość przejść) nie stanowi istotnego materiału dowodowego "z uwagi na ogólnikowe zapisy co do sposobu usunięcia nieprawidłowości w wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych". Postępowanie było więc prowadzone jakby z góry założono, że budynek nie miał wad nieusuwalnych i ma być za wszelką cenę zalegalizowany. Z opinii A.K. wynika jednak, że ma on wady nieusuwalne ze względu na niewłaściwą szerokość ciągów komunikacyjnych, przy czym jedynym sposobem naprawienia tej niezgodności z normami budowlanymi jest rozbiórka. Co gorsza, z opinii T.S. oraz opinii A.K. wynika, że doszło do podkopania sąsiedniego budynku. Tego rodzaju stwierdzenia mogą wskazywać na to, że sąsiedni obiekt może nie mieć dostatecznego oparcia, co może stanowić niemal bezpośrednie zagrożenie katastrofą budowlaną. Może szokować, że WINB dysponując takimi wnioskami ekspertów uznał, że budynek skarżących wymaga jedynie drobnych korekt w rodzaju poprawy izolacji przeciwwilgociowej czy przeniesienia instalacji gazowej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, wywodząc, iż jej argumenty nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., w skr.: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z prawem według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa. Materialnoprawną podstawą jej wydania stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W skardze zarzucono, iż stosując ów przepis organ nie nakazał likwidacji bezprawnie pobudowanej piwnicy i dostosowania do stanu zgodnego z prawem szerokość ciągów komunikacyjnych i drzwi. W tym względzie należy na wstępie wyjaśnić, że celem kontrolowanego postępowania naprawczego było doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa, a nie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Trafne są również wskazania w sprawie szerokości ciągów komunikacyjnych i drzwi do pomieszczeń znajdujących się na parterze i klatkach schodowych. W odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę na to, iż ich pomiary zostały skonfrontowane z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Zapisy warunków technicznych dotyczące szerokości ciągów komunikacyjnych i klatek schodowych odnoszą się do budynków wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego. Do budynków jednorodzinnych odnoszą się jedynie regulacje dotyczące szerokości schodów stałych (§ 68 ust. 1), gdzie minimalna szerokość biegu i spocznika schodów stałych wynosi 0,8 m. Według rzutu parteru przedmiotowego budynku wynosi ona natomiast 0,98 m. Zgodnie z § 248 ww. rozporządzenia, schody wewnętrzne m.in. w budynku jednorodzinnym mogą nie spełniać wymagań stawianych drogom ewakuacyjnym. Szerokość drzwi wejściowych do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych w świetle ościeżnicy też jest zachowana bowiem w przypadku jednych drzwi wynosi 0,97 m, drugich zaś - 1,07 m (wg § 62 ust. 1 ww. rozporządzenia powinna mieć co najmniej 0,9 m). Wobec tego, wbrew konkluzji skarżących sformułowanej w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzona przez ekspertów niemożność poszerzenia istniejących ciągów komunikacyjnych i drzwi wewnątrz budynku bez dokonania rozbiórki budynku nie stoi na przeszkodzie legalizacji samowoli budowlanej. Nie jest również słuszny zarzut braku nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, "uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych". Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy część decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" nakładającą na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym stanie się ona ostateczna, projektu budowlanego zamiennego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami dla realizowanych z istotnym odstępstwem robót budowlanych, polegających na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami na parterze. Zastrzeżono w niej, że projekt musi uwzględniać stan faktyczny potwierdzony w ekspertyzach technicznych A.K. i H.Ł., co oznacza, że zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych muszą być oczywiście wzięte pod uwagę. Zakres robót budowlanych określonych w zaskarżonej decyzji odpowiada zaleceniom opinii technicznej A.K., sporządzonej dla potrzeb postępowania naprawczego. Nieuzasadniona jest obawa skarżących, że na skutek budowy przedmiotowego budynku sąsiedni obiekt może nie mieć dostatecznego oparcia, co może stwarzać zagrożenie katastrofą budowlaną. Faktem jest, iż w opiniach A.K. i T.S. (opinia sporządzona na potrzeby postępowania karnego) mowa jest o tym, iż doszło do podkopania sąsiedniego budynku, lecz polecenie wykonania 20-centymetrowej płyty betonowej w przedsionku piwnicy budynku skarżących ma właśnie wyeliminować związane z tym zagrożenie. Z wyczerpującej opinii A.K. wynika, że po wykonaniu opisanych w niej robót przedmiotowy budynek będzie można użytkować. Dlatego też oparcie się na niej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji było zasadne. Pozostałe opinie przedstawione przez strony postępowania zostały uwzględnione jako materiał dowodowy. Po pierwsze, nie wynika z nich jednak, aby przedmiot postępowania nadawał się do rozbiórki, po drugie zaś opinie wydane pod kątem roszczeń cywilnoprawnych (J.L. i H.A.), z uwagi na ogólnikowe zapisy co do sposobu usunięcia nieprawidłowości, mogły mieć jedynie uzupełniający charakter dowodowy względem opinii A.K. i H.Ł. Wskazując, iż stanowisko skarżących co do konieczności rozbiórki ma swoje źródło w toczącym się sporze przed sądem powszechnym pomiędzy obecnymi i poprzednimi właścicielami obiektu, organ słusznie zauważył, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Wprawdzie z opinii A.K. wynika, że budynek posiada wady nieusuwalne, które będą obniżać jego wartość. Jednocześnie w opinii tej wskazano, że po wykonaniu robót budowlanych wymienionych w opinii, budynek ten będzie można użytkować. Jak wskazano wyżej organy działały w sprawie niniejszej w oparciu o przepisy prawa budowlanego i nie mogły w swoich rozważaniach kierować się kwestiami wartości budynku, czy ewentualnie jego przydatności dla celów dla których skarżący zakupili tenże budynek. Organy bowiem mogły badać tylko kwestie związane z doprowadzeniem obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem budowlanym. Reasumując, Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zebrano i rozpatrzony cały materiał dowodowy oraz wydano rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny, prawidłowo stosując obowiązujące przepisy prawa. Stąd też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.