II SA/Ol 594/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej upomnienia l. uchyla zaskarżone orzeczenie i utrzymane nim w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji; II orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, Naczelnik Urzędu Celnego orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...], znak [...] uznał młodszego dyspozytora celnego M. K. winną naruszenia obowiązków służbowych poprzez nieprzeprowadzenie szczegółowej weryfikacji dokumentów przedłożonych do procedury tranzytu wg [...] pod kątem ich zgodności z dokumentami załączonymi do zgłoszeń do procedury wywozu zamkniętych w Oddziale Celnym wg pozycji [...] z dnia [...], co stanowiło naruszenie obowiązku funkcjonariusza celnego rzetelnego wykonywania powierzonych zadań, określonego w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej, i wymierzył jej karę dyscyplinarną upomnienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] kontroler celny M. K., podczas pełnienia służby w Oddziale Celnym, dokonała otwarcia procedury tranzytu wg [...] poprzedzonej czterema odprawami celnymi w procedurze wywozu dokonanymi w innych krajach Wspólnoty. Zgodnie z obowiązującą procedurą określoną w art. 793 ust. 6 RWKC, M. K. dokonała potwierdzenia wywozu towarów poza obszar celny Wspólnoty rejestrując zgłoszenia do procedury wywozu w elektronicznej ewidencji zgłoszeń celnych i nadając im odpowiednio numer [...]. Na kopii znajdującej się w Oddziale Celnym nr [...] karnetu [...] w polu nr [...] widniał zapis: [...], [...]. W wyniku kontroli dokumentacji dokonanej przez Referat Kontroli Wewnętrznej Urzędu Celnego ustalono, że doszło do podmiany faktur handlowych przy otwieraniu operacji TIR wg karnetu nr [...]. Z wyjaśnień złożonych w dniu 16 października 2006 roku przez M. K. wynikało, że zapisy w kontrolowanych polach karnetu były zgodne z zapisami w dokumentach SAD, a weryfikację dokumentu tranzytowego ograniczyła do pól niezbędnych do zaewidencjonowania dokumentu w ewidencji DTO, czyli do rodzaju towaru, masy brutto i ilości opakowań, na polecenie Kierownika Oddziału. Pole nr [...] karnetu TIR, w którym umieszczono m.in. nr faktury będącej załącznikiem do procedury tranzytu, nie było weryfikowane. Ponadto obwiniona oświadczyła, że przed dniem [...] nie została poinformowana o procederze, który może mieć miejsce w trakcie obejmowania procedurą tranzytu towarów objętych uprzednio procedurą wywozu, czyli możliwości przedstawienia do procedury tranzytu innej, opiewającej na mniejszą wartość faktury w porównaniu do tego rodzaju dokumentu załączonego do procedury wywozu. Organ uznał, że złożone przez obwinioną wyjaśnienia mogą świadczyć o nieumyślnym naruszeniu obowiązku służbowego. Poza tym organ podniósł, że na etapie otwarcia procedury tranzytu zasadna była weryfikacja dokumentów wymienionych w karnecie TIR w charakterze załączników do manifestu. Bowiem w tym momencie funkcjonariusz celny dysponuje całą dokumentacją dotyczącą bieżącej (tranzyt) oraz wcześniejszej (wywóz) procedury i ma możliwość porównania dokumentów załączonych do procedury wywozu z dokumentami przedstawionymi do procedury tranzytu. Nie można zatem uznać za okoliczność wyłączającą odpowiedzialność dyscyplinarną odwołania się obwinionej do polecenia kierownika Oddziału, w myśl którego, funkcjonariusz celny jest zobowiązany do weryfikacji dokumentów stanowiących załączniki do dokumentu SAD procedury wywozu, natomiast może odstąpić od weryfikacji takich dokumentów wymienionych jako załączniki do procedury tranzytu. Obie procedury należy traktować całościowo. Oznacza to, że dokonanie weryfikacji dokumentów wymienionych w polu nr [...] karnetu TIR umożliwiłoby wykrycie próby podmiany faktur oraz zapobiegłoby zaniżeniu wartości towaru. Od powyższego orzeczenia M. K. wniosła odwołanie do Dyrektora Izby Celnej podnosząc, że w trakcie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego nie uwzględniono złożonych przez nią wyjaśnień. Tryb postępowania w sprawie operacji zamykania operacji procedury wywozu z jednoczesnym otwarciem procedury tranzytu w urzędzie -wewnętrznym- został określony w Konwencji Celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR, Wspólnotowym Kodeksie Celnym i Rozporządzeniu Komisji (EWG) Nr 2454/93. Ponadto Ministerstwo Finansów poinformowało, że kwestie otwierania procedury TIR wyjaśnia pismo z dnia [...], znak [...]. Z powyższych przepisów, ani z Instrukcji w zakresie stosowania procedury TIR sporządzonej przez Ministerstwo Finansów nie wynika podstawa prawna w oparciu, o którą można domagać się przedłożenia faktur przez posiadacza karnetu TIR. Zdaniem skarżącej, ani Konwencja TIR, ani Instrukcja w zakresie stosowania procedury TIR nie narzucają obowiązku weryfikowania pola [...] TIR, nie określają nawet zakresu weryfikacji tego dokumentu. Ponadto M. K. stwierdziła, że zapisy w kontrolowanych dokumentach oraz polach karnetu były zgodne z zapisami w dokumentach SAD. Zatem podmiana faktur mogła nastąpić tylko po zakończeniu przez Oddział Celny operacji otwarcia tranzytu. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...], znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym organ pierwszej instancji wystarczająco udowodnił zarzut naruszenia obowiązku określonego w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej przez funkcjonariusza celnego M. K. W prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym zebrano materiał dowodowy w postaci: wyjaśnienia obwinionej z dnia 16 października 2006 roku, w którym nie przyznała się do winy, zeznań świadka - kierownika Oddziału Celnego, który zeznał, że znana mu była informacja dotycząca podmiany faktur, a także dokumentów - m.in. kserokopii karnetu TIR [...], dokumentów wywozowych SADG nr [...], [...], [...], [...] z dnia [...], CMR i kserokopii faktur dotyczących procedury tranzytu. Stanowisko obwinionej, że podmiana faktur mogła nastąpić po otwarciu procedury tranzytu w Oddziale Celnym jest nieuzasadnione. Karnet TIR w chwili jego złożenia w oddziale był wypełniony, a pole [...] karnetu zawierało informację o fakturze. Zdaniem organu, funkcjonariusz celny z długoletnim stażem w służbie celnej powinien dołożyć należytej staranności przy weryfikacji dokumentów przedłożonych do procedury tranzytu. Na powyższe orzeczenie M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia i stwierdzenia, że nie naruszyła obowiązków funkcjonariusza celnego, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że brak jest podstaw prawnych, aby wymagać przedkładania faktur od posiadacza karnetu TIR, gdyż nie ma on takiego obowiązku. Na karnecie TIR nie ma informacji o wartości towaru, stąd należy wnioskować, ze przedmiotem kontroli jest przede wszystkim rodzaj towaru i jego ilość, a nie wartość. Ani Konwencja TIR, ani Instrukcja w zakresie stosowania procedury TIR nie narzucają obowiązku weryfikowania pola [...] TIR, nie określają nawet zakresu weryfikacji tego dokumentu. Ponadto, zdaniem M. K., organy nie wzięły pod uwagę interpretacji przepisów prawa zawartej w piśmie Ministra Finansów z dnia 11 października 2004 roku, znak [...], a także obowiązującej Konwencji Celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR oraz Wspólnotowego Kodeksu Celnego i Rozporządzenia Komisji (EWG) Nr 2454/93. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że całość dokumentacji celnej dotycząca procedury tranzytu i procedury wywozu powinna być przez skarżącą starannie zbadana pod kątem danych zawartych w tych dokumentach. Dysponując wszystkimi dokumentami, w tym informacją zawartą w polu [...] karnetu TIR, skarżąca nie dokonała weryfikacji polegającej na porównaniu dokumentów z obydwu procedur, tj. procedury tranzytu z procedurą wywozu. Dokonanie tych czynności umożliwiłoby wykrycie próby podmiany faktur, a tym samym zapobiegłoby zaniżeniu wartości celnej przywożonych towarów. Pismem procesowym z dnia 30 maja 2007 roku M. K. podtrzymała stanowisko zajęte w skarze, a ponadto podniosła, że o obowiązku porównywania dokumentów procedury wywozu z procedurą tranzytu oraz o weryfikacji zapisów w polu [...] karnetu TIR nie stanowi Wspólnotowy Kodeks Celny wraz z przepisami wykonawczymi zawartymi w Rozporządzeniu Komisji (EWG) Nr 2454/93 oraz Instrukcja w zakresie stosowania procedury TIR sporządzona przez Ministerstwo Finansów. Konieczność sprawdzania zapisów w polu [...] karnetu TIR ujęta została w piśmie z dnia [...], znak [...] sporządzonym przez Wydział Orzecznictwa, dotyczącym trybu postępowania przy operacji otwierania tranzytu. Pismo to nie jest aktem prawnym, a ponadto zostało sporządzone dwa miesiące po dokonaniu przez skarżącą czynności związanych z procedurą otwarcia tranzytu w urzędzie celnym wyjścia. Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 roku podniosła, że organ II instancji stwierdził kompletność zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym czterech dokumentów SADG, dotyczących wywozu towarów. Natomiast w aktach znajdował się tylko jeden dokument pochodzący z Czech, co skarżąca stwierdziła podczas zapoznawania się z aktami sprawy już po wydaniu orzeczenia przez organ II instancji. Zatem materiał dowodowy jest niekompletny. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że po otrzymaniu pisma z dnia [...] został wprowadzony obowiązek kserowania faktur, jeżeli nie są one wpisane w dokumencie wywozowym, oraz kserowania SADG, co wynika ze wskazań zawartych w tym piśmie. Porównywanie dokumentów jest przeprowadzane w czasie zwolnienia operacji TIR. Miało to miejsce w tym przypadku i tam należało porównać dane, które zostały zapisane w procedurze otwarcia tranzytu. Sąd postanowił dopuścić jako dowód w sprawie przedłożoną, na rozprawie przez pełnomocnika organu, Instrukcję w zakresie stosowania procedury TIR z marca 2005 roku oraz Konwencję Celną dotyczącą międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Decyzja taka jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 cyt. ustawy. W przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, nr 156, poz. 1641 ze zm.) funkcjonariusz celny jest zobowiązany m.in. do rzetelnego wykonywania powierzonych mu zadań. Za naruszenie obowiązków służbowych funkcjonariusze celni ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną (art. 62 ust. 1 cyt. ustawy). W rozpatrywanej sprawie kontroler celny M. K., podczas pełnienia służby w dniu [...] w Oddziale Celnym, dokonała otwarcia procedury tranzytu wg [...] poprzedzonej czterema odprawami celnymi w procedurze wywozu dokonanymi w innych krajach Wspólnoty. Zgodnie z procedurą, określoną w obowiązującym w czasie podejmowanych przez skarżącą czynności art. 793 ust. 6 Rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny - zwanym dalej RWKC, M. K. dokonała potwierdzenia wywozu towarów poza obszar celny Wspólnoty rejestrując zgłoszenia do procedury wywozu w elektronicznej ewidencji zgłoszeń celnych [...] i nadając im odpowiednio numer [...]. Skarżąca w trakcie postępowania dyscyplinarnego wyjaśniła, że podczas obejmowania procedurą tranzytu towaru wg [...] dokonała następujących czynności: - weryfikacji pola nr [...] dokumentu SAD dotyczącego procedury wywozowej w zakresie dotyczącym jej zgodności z załączonymi dokumentami - kontroli pól [...], [...] w dokumencie tranzytowym TIR - rejestracji zgłoszenia w ewidencjach SADG-PWZ - otwarcia procedury tranzytu w ewidencji DTO. Ponadto skarżąca podała, że zapisy w kontrolowanych polach karnetu były zgodne z zapisami w dokumentach SAD, a na polecenie Kierownika Oddziału weryfikację dokumentu tranzytowego ograniczyła do pól niezbędnych do zaewidencjonowania dokumentu w ewidencji DTO, czyli do rodzaju towaru, masy brutto i ilości opakowań. Pole nr [...] karnetu TIR, w którym umieszczono m.in. nr faktury będącej załącznikiem do procedury tranzytu, nie było weryfikowane. Przed dniem [...] nie została poinformowana o procederze, który może mieć miejsce w trakcie obejmowania procedurą tranzytu towarów objętych uprzednio procedurą wywozu, czyli możliwości przedstawienia do procedury tranzytu innej, opiewającej na mniejszą wartość faktury w porównaniu do tego rodzaju dokumentu załączonego do procedury wywozu. Po wykryciu przez Referat Kontroli Wewnętrznej Urzędu Celnego, że przy otwieraniu operacji TIR wg karnetu [...] doszło do podmiany faktur handlowych, i przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, M. K. została uznana winną naruszenia obowiązków służbowych i ukarana karą dyscyplinarną upomnienia. Organy celne podniosły, że na etapie otwarcia procedury tranzytu zasadna była weryfikacja dokumentów wymienionych w karnecie TIR w charakterze załączników do manifestu. Dokonanie weryfikacji dokumentów wymienionych w polu nr [...] karnetu TIR umożliwiłoby wykrycie próby podmiany faktur oraz zapobiegłoby zaniżeniu wartości towaru. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 19 Konwencji Celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR (Dz.U.UE.L.78.252.2) -(...) władze celne państwa wyjazdu podejmą niezbędne kroki w celu upewnienia się co do dokładności manifestu towarów oraz w celu nałożenia zamknięć celnych bądź w celu kontroli zamknięć celnych nałożonych w imieniu wymienionych władz celnych przez osoby należycie upoważnione-. Z kolei szczegółowy tryb postępowania w ramach procedury TIR został zawarty w Instrukcji w zakresie stosowania procedury TIR z marca 2005 roku sporządzonej przez Ministerstwo Finansów. Instrukcja ta została opracowana na podstawie Konwencji TIR oraz szczegółowych uregulowań procedury TIR zawartych we Wspólnotowym Kodeksie Celnym i RWKC. Punkt 5 Instrukcji określa warunki przyjęcia karnetu TIR przez urząd celny wyjściowy oraz dokumenty, które należy przedstawić wraz z przewożonymi towarami. Dokumentami tymi są: dokumenty przywozowe (do wglądu), inne dokumenty, jeżeli są wymagane na podstawie przepisów odrębnych. W uwadze do pkt 5 poinformowano, że -obowiązujące przepisy prawa nie wymagają przedkładania przez posiadacza karnetu faktury przy otwieraniu procedury TIR. Przepisy te, w tym także zawarte umowy międzynarodowe, nie nakładają na funkcjonariuszy celnych obowiązku potwierdzania faktur. Są to dokumenty handlowe, dane w nich zawarte nie mogą być przez funkcjonariuszy celnych potwierdzane-. Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, należy zgodzić się ze skarżącą, że ani przepisy Konwencji TIR, ani Instrukcja Ministerstwa Finansów z marca 2005 roku nie określają jakie dane z dokumentów przywozowych należy porównywać z karnetem TIR. Dopiero w piśmie z dnia [...] Izba Celna poinformowała, że ponieważ nie ma podstaw prawnych, aby wymagać przedłożenia faktur od posiadacza karnetu TIR, to w rubryce [...] karnetu TIR -Dokumenty załączone do manifestu-, nie ma konieczności zamieszczania informacji o fakturach i rachunkach towarzyszących przesyłce. Jeżeli jednak informacja o fakturze zostanie zamieszczona w rubryce [...] karnetu TIR, funkcjonariusz celny urzędu wyjścia powinien zbadać prawidłowość zamieszczonej informacji pod względem zgodności zapisów na wszystkich potwierdzanych Voletach karnetu TIR oraz zgodności numeru faktury z widniejącym w dokumentach wywozowych - karta 3 SAD. Informację tą Oddział Celny otrzymał dopiero dwa miesiące po dokonaniu czynności przez skarżącą. Zatem nie można uznać, że w dniu [...] skarżąca, dokonując na podstawie obowiązujących przepisów i Instrukcji czynności związanych z procedurą tranzytu, wykonywała nierzetelnie obowiązki funkcjonariusza celnego, co umożliwiło podmianę faktur. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone orzeczenie i utrzymane nim w mocy orzeczenie organu I instancji z powodu wydania ich z naruszeniem prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz na mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.