II SA/Ol 595/14

Dnia 15 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 23.12.2013 r. wpłynął do Starosty B. wniosek Nadleśnictwa Z. (z datą 20.12.2013 r.) o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę Nr "[...]" z dnia 09.01.2009 r. wraz z projektem zamiennym określającym zakres wnioskowanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. Zamienny projekt budowlany uwzględniał realizację ogrodzenia drewnianego wraz z zadaszeniem bramy wjazdowej w formie wiaty drewnianej z dachem dwuspadowym krytym dachówką ceramiczną od strony drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr "[...]" oraz realizację sieci drenarskiej o długości 464 m. oraz 11 studni zbiorczych i zbiornika na wody deszczowe (dołu chłonnego o pow. 783 m. kw.). Starosta B. decyzją Nr "[...]" z dnia 15.01.2014 r., zgodnie z wnioskiem inwestora, zmienił swoją decyzję Nr "[...]" z dnia 09.01.2009 r. i zatwierdził przedłożony zamienny projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Następnie Starosta B. postanowieniem z dnia 11 lutego 2014 r.. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Nr "[...]" z dnia 15.01.2014 r., uznając, że zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa , zgodnie z którymi wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wskazano przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismami z dnia 20.02.2014 r. zawiadomił Starostę B. o wszczęciu postępowania administracyjnego przeciwko Nadleśnictwu Z. w sprawie samowolnej budowy zadaszenia nad bramą wjazdową oraz kanalizacji deszczowej z dołem chłonnym na działce nr "[...]" tj. bez uzyskania wymaganej prawem wcześniejszej zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku postępowania wznowieniowego Starosta B. decyzją znak: "[...]" z dnia 11.03.2014 r. uchylił swoją ostateczną decyzję Nr "[...]" z dnia 15.01.2014 r. w sprawie zmiany decyzji Nr "[...]" z dnia 09.01.2009 r. o pozwoleniu na budowę siedziby Nadleśnictwa Z., tj. budynku biurowego oraz gospodarczego na terenie działki nr "[...]" w P., obręb C., gm. P. oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego tej inwestycji. Według organu w przedmiotowej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane organowi, tj. organ nadzoru budowlanego ustalił, że roboty budowlane objęte wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę zostały już zrealizowane przed złożeniem wniosku w tej sprawie. Powyższe uzasadniało wznowienie przez Starostę B. postępowania administracyjnego - zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia 15.01.2014 r. Od decyzji tej odwołał się inwestor przedsięwzięcia - Nadleśnictwo Z., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania wznowieniowego wszczętego z urzędu przez Starostę B.. Odwołujący się wskazał, że organ I instancji wznowił postępowanie bez podstawy prawnej, tj. pomimo braku przesłanek wynikających z art. 145 k.p.a. § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący wyjaśnił, że jego zdaniem zamienny projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty B. z dnia 15.01.2014 r., uwzględnia nieistotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego, w związku z czym wniósł o uchylenie tej decyzji oraz orzeczenie przez organ II instancji, że zakres zmian należało uznać jako nieistotny w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu I instancji z dnia 11 marca 2014r. w części dotyczącej pktu 2 orzeczenia rozstrzygającego o odmowie zmiany decyzji Nr "[...]" wydanej w dniu 9 stycznia 2009r. przez Starostę B. i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013r. Nadleśnictwa Z. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr "[...]" wydanej w dniu 9 stycznia przez Starostę B.. W ocenie Wojewody należy stwierdzić, że po wydaniu przez Starostę B. decyzji zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę, wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane organowi, tj. organ nadzoru budowlanego ustalił, że roboty budowlane objęte wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę zostały już zrealizowane przed złożeniem wniosku w tej sprawie. Powyższe uzasadniało wznowienie przez Starostę B. postępowania administracyjnego – zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia "[...]". Wskazano przy tym, że w treści art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wyliczył przypadki, kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego uznaje się za nieistotne. Z powyższej regulacji prawnej wynika, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (nie wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Wnioskowane przez inwestora zmiany projektu budowlanego dotyczyły zaś zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Fakt, że zmiany te stanowią istotne odstąpienie od projektu budowlanego potwierdził także organ nadzoru budowlanego wydając zgodnie z treścią art. 48 ust. 2, 3 i 5 Prawa budowlanego postanowienia z dnia 6.03.2014 r. nakładające na inwestora wykonanie obowiązków z uwagi na zaistniałą samowolę budowlaną. Wojewoda zaznaczył, że Starosta B. decyzją Nr "[...]" z dnia 15.01.2014 r. orzekł o zmianie swojej decyzji Nr "[...]" z dnia 09.01.2009 r. i zatwierdzeniu projektu zamiennego, w sytuacji gdy roboty objęte wnioskiem zostały już wykonane. Powyższe fakty zostały potwierdzone wpisami dokonanymi przez kierownika budowy i nie zostały zakwestionowane przez inwestora przedsięwzięcia. Zgodnie zaś treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści unormowania art. 32 ust. 4a tej ustawy wynika, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W ocenie organu II instancji dotychczasowe orzecznictwo i praktyka sądowa jasno opowiedziały się za stwierdzeniem, że pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Dlatego też prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę w sytuacji zrealizowania już robót objętych tych wnioskiem, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Bezprzedmiotowość zaś postępowania wywołanego takim wnioskiem w sprawie pozwolenia na budowę obligowała organ administracji architektoniczno-budowlanej do umorzenia postępowania stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a., a nie do orzeczenia odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Skargę na ww. decyzję wywiódł Skarb Państwa, Państwowe Gospodarstwo Leśne, Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części stanowiącej zdanie trzecie orzeczenia – dotyczącej utrzymania w mocy pkt 2 – decyzji Starosty B. z 11 marca 2014r., stanowiącej o uchyleniu, na skutek wznowienia – decyzji ostatecznej nr "[...]" z dnia 15 stycznia 2014r. Strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, skutkującą naruszeniem przepisów prawa procesowego poprzez bezprzedmiotowe zastosowanie przepisu art. 145 § 1 5 k.p.a. i dokonanie wznowienia postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w sprawie nie można stwierdzić, iż zaszły nowe okoliczności i dowody, gdyż wpisy w treści dziennika budowy istniały jeszcze przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr "[...]". W skardze podniesiono, że organ odwoławczy w zasadzie nie odniósł się do zasadniczego zarzutu podnoszonego przez stronę, a dotyczącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy powinien w ocenie skarżącego przede wszystkim ocenić dopuszczalność wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Na gruncie niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia 6.02.2014r. zawiadomił Starostę B., że ustalił, iż roboty budowlane (objęte decyzją Nr "[...]" z dnia 15.01.2014 r.) zostały przez inwestora zrealizowane jeszcze przed dniem 15.01.2014r., tj. przed datą wydania ww. decyzji. Jako dowód w tej sprawie PINB w B. przywołał treść zapisów w dziennikach budowy wydanych dla realizacji przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie siedziby Nadleśnictwa Z., tj. budynku biurowego oraz gospodarczego na terenie działki nr "[...]" w P., obręb C., gm. P.. Z zapisów w dzienniku budowy wynika, że już w dniu 22.10.2013r. kierownik budowy poświadczył zakończenie wszystkich robót budowlanych związanych także z budową zbiornika chłonnego oraz drenażu odwodnieniowego i ogrodzenia. Analiza przywołanego stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że Starosta B. jak najbardziej słusznie wszczął postępowanie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w tym trybie nadzwyczajnym. Niewątpliwie organ ten dowiedział się na skutek wspomnianego wyżej pisma organu nadzoru budowlanego I stopnia o nowych okolicznościach faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji Starosty B. (z dnia 15.01.2014r. zatwierdzającej rzeczony projekt budowlany zamienny), nieznanych temu organowi. Niesłuszne są przy tym zarzuty strony skarżącej, która podniosła w skardze, że w sprawie nie można stwierdzić, że zaszły nowe okoliczności i dowody, gdyż wpisy w treści dziennika budowy istniały jeszcze przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr "[...]". Przede wszystkim to, że wspomniane zapisy istniały wcześniej nie oznacza, że Starosta B. mógł je znać. Nie było zresztą żadnego powodu, dla którego miałby się z nimi zapoznawać. To bowiem organ nadzoru budowlanego powołany jest do kontroli i nadzoru procesu budowlanego w trakcie jego trwania, a nie organ architektoniczno-budowlany, jakim jest starosta. To właśnie organ nadzoru budowlanego poinformował starostę o wspomnianych nowych okolicznościach sprawy i na skutek tej informacji jak najbardziej słusznie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie. Bezspornym jest, że wspomniane roboty budowlane zostały zrealizowane jeszcze przed wydaniem przez Starostę B. decyzji z dnia 15.01.2014 r., zgodnie z wnioskiem inwestora, zmieniającej swoją decyzję Nr "[...]" z dnia 09.01.2009 r. i zatwierdzającej przedłożony zamienny projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Potwierdziła ta sama strona skarżąca - Nadleśnictwo Z., która w odpowiedzi na wezwanie organu przedłożyła kserokopię stron 13,14, 20 i 21 tomu II oraz kserokopię stron 14 i 19 tomu III dziennika budowy wydanego dla omawianej inwestycji z zapisami projektanta i kierownika budowy, potwierdzającymi fakt zakończenia robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia drewnianego wraz z zadaszeniem bramy wjazdowej w formie wiaty drewnianej z dachem dwuspadowym krytym dachówką ceramiczną od strony drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr "[...]" oraz realizację sieci drenarskiej o długości 464 m. oraz 11 studni zbiorczych i zbiornika na wody deszczowe (dołu chłonnego o pow. 783 m2) w dniu 22.10.2013 r., tj. przed datą złożenia wniosku o zmianę decyzji Nr "[...]" z dnia 09.01.2009r. o pozwoleniu na budowę siedziby Nadleśnictwa Z., w P., obręb C., gm. P.. Ponadto inwestor przedłożył także oświadczenie projektanta wskazujące, że realizacja ww. robót budowlanych jego zdaniem stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy podnieść, że w treści art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) ustawodawca wyliczył przypadki, kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego uznaje się za nieistotne. Z powyższej regulacji prawnej wynika, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (nie wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że wnioskowane przez inwestora zmiany projektu budowlanego dotyczyły niewątpliwie zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, gdyż odnosiły się do realizacji wiaty nad bramą wjazdową, sieci drenarskiej - systemu odprowadzenia wód opadowych wraz z realizacją zbiornika na wody deszczowe o pow. 738 m2 i głębokości 2,30 m. Fakt, że zmiany te stanowią istotne odstąpienie od projektu budowlanego potwierdził także organ nadzoru budowlanego wydając zgodnie z treścią art. 48 ust. 2, 3 i 5 i 49b ust. 2 i 4 Prawa budowlanego postanowienia z dnia 6.03.2014 r. (akta adm. organu I instancji, k. - 39) nakładające na inwestora wykonanie obowiązków z uwagi na zaistniałą samowolę budowlaną polegającą na wykonaniu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, zadaszenia nad bramą wjazdową i kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem (dołem chłonnym) na działce nr "[...]" w P., obręb C., w celu doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem. Trzeba przy tym mieć na uwadze kardynalną zasadę zawartą w treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29-31 wskazującym na budowę jakich obiektów nie potrzeba w ogóle pozwolenia na budowę). Stosownie zaś do art. 32 ust. 4a tej ustawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Przepis art. 32 ust. 4a zawiera zatem kategoryczny zakaz wydania pozwolenia na budowę, gdyby naruszało to art. 28 ust. 1, zgodnie z którym roboty budowlane można co do zasady rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Określenie "nie wydaje się" oznacza, że taka decyzja nie może być wydana, jeżeli przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane zostały rozpoczęte. Podkreślić należy, że wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podlega tym samym rygorom, co wydanie pozwolenia na budowę. Także w tym wypadku decyzja może zatem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, co wynika wprost z treści art. 36 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Sytuacji tej nie zmienia nawet fakt wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012r., II OSK 1520/11). Argumentami za przyjęciem koncepcji umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., są: po pierwsze, użycie przez ustawodawcę sformułowania "nie wydaję się pozwolenia na budowę", nie zaś "wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę", tak jak uczynił to w art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego, a po drugie, zamieszczenie przedmiotowej regulacji w art. 32 Prawa budowlanego, nie zaś w art. 35, w którym wskazane zostały przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto, skoro w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to należy przyjąć, że rozpoczęcie robót budowlanych, o którym mowa w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, znalazło się poza katalogiem przesłanek wydania decyzji merytorycznej, tj. odmownej. Ponadto zauważyć warto, że pogląd, iż przystąpienie do robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzi do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a wyrażony był na długo przed dodaniem ust. 4a do art. 35 Prawa budowlanego (Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wydanie I, Anna Ostrowska, str. 302; wyrok SN z 12 marca 1993r., III ARN 2/93, LexPolonica nr 320613). Wobec tego Wojewoda w trybie wznowieniowym jak najbardziej zasadnie orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 11 marca 2014r. w części dotyczącej pktu 2 orzeczenia rozstrzygającego o odmowie zmiany decyzji Nr "[...]" wydanej w dniu 9 stycznia 2009r. przez Starostę B. oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013r. Nadleśnictwa Z. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr "[...]" wydanej w dniu 9 stycznia przez Starostę B.. Prowadzenie bowiem postępowania administracyjnego w sprawie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy wykonano już roboty objęte tym wnioskiem było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić.