II SA/Ol 596/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi W. P. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej upomnienia I. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...], znak [...], Naczelnik Urzędu Celnego działając na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 oraz 64 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) uznał młodszego dyspozytora celnego W. P., pełniącego służbę na stanowisku kontrolera celnego w Oddziale Celnym, winnym naruszenia obowiązków służbowych poprzez nie przeprowadzenie szczegółowej weryfikacji dokumentów przedłożonych do procedury tranzytu wg DTO [...] pod kątem ich zgodności z dokumentami załączonymi do zgłoszenia do procedury wywozu zamkniętej w Oddziale Celnym wg pozycji [...] z dnia [...], co stanowiło naruszenie obowiązku funkcjonariusza celnego rzetelnego wykonywania powierzonych zadań, określonego w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i wymierzył mu z tego tytułu karę dyscyplinarną upomnienia. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że dnia [...] kontroler celny W. P., podczas pełnienia służby w Oddziale Celnym dokonał otwarcia procedury tranzytu wg DTO [...], poprzedzonej dwiema procedurami wywozu dokonanymi w innym kraju Wspólnoty. Zgodnie z obowiązującą procedurą określoną w art. 793 ust. 6 RWKC, funkcjonariusz dokonał potwierdzenia wywozu towarów poza obszar celny Wspólnoty rejestrując zgłoszenia do procedury wywozu w elektronicznej ewidencji zgłoszeń celnych nadając im numer [...]. Ustalono, iż na kopii znajdującej się w Oddziale Celnym Voletu nr 2 karnetu TIR [...] w polu nr 8 widniał zapis: NR [...], [...] b/n. Podniósł, iż późniejsza analiza dokumentacji dokonana przez Sekcję Zarządzania Ryzykiem Urzędu Celnego ustaliła, że doszło do podmiany faktur handlowych przy otwieraniu operacji TIR wg karnetu nr [...]. Ponadto organ wskazał, iż w dniu [...] W. P. złożył wyjaśnienia do protokołu przesłuchania obwinionego, z których wynika, iż zna obowiązki jakie należy wypełniać w trakcie obejmowania procedurą tranzytu towaru objętego uprzednio procedurą wywozu w innym kraju eksportu niż Polska. Stwierdził, iż zapisy w kontrolowanych polach karnetu były zgodne z zapisami w dokumentach SAD oraz, że weryfikację dokumentu tranzytowego ograniczył do pól niezbędnych do zaewidencjonowania dokumentu w ewidencji DTO, czyli do rodzaju towaru, masy brutto i ilości opakowań. Pole nr 8 karnetu TIR, w którym umieszczono m.in. numer faktury będącej załącznikiem do procedury tranzytu, nie było weryfikowane. Ponadto obwiniony wskazał, iż przed dniem 30 sierpnia 2005r. nie został on poinformowany o procederze, który może mieć miejsce w trakcie obejmowania procedurą tranzytu towarów objętych uprzednio procedurą wywozu, tzn. możliwości przedstawienia do procedury tranzytu innej, opiewającej na mniejszą wartość faktury w porównaniu do tego rodzaju dokumentu załączonego do procedury wywozu. W świetle powyższych wyjaśnień obwinionego, organ administracji uznał, iż W. P. dopuścił się nieumyślnego naruszenia obowiązku służbowego. Naczelnik Urzędu Celnego wskazał również, iż obowiązki funkcjonariusza celnego dokonującego otwarcia procedury tranzytu poprzedzonej procedurą wywozu określa art. 19 Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR sporządzonej w Genewie dnia 14 listopada 1975r. oraz sporządzona przez Ministerstwo Finansów -Instrukcja w zakresie stosowania procedury TIR- opracowana na podstawie Konwencji TIR oraz szczegółowych uregulowań procedury TIR zawartych we Wspólnotowym Kodeksie Celnym i Rozporządzeniu Komisji (EWG) Nr 2454/93, stanowiących zbiór informacji o zakresie i zasadach stosowania procedury TIR oraz określających szczegółowy tryb postępowania w toku procedury TIR. Powołując się na pkt 5 tej instrukcji wskazał, iż obowiązujące przepisy nie wymagają wprawdzie przedkładania przez posiadacza karnetu faktury przy otwieraniu procedury TIR, bowiem są to dokumenty handlowe, niemniej jednak w sytuacji gdy informacja o tego rodzaju dokumencie jest umieszczona w polu 8 Voletu karnetu TIR, to funkcjonariusz celny winien dokonać jego kontroli. Podniósł, że weryfikacja dokumentów wymienionych w karnecie TIR, w charakterze załączników do manifestu, jest jak najbardziej zasadna na etapie otwarcia procedury tranzytu, bowiem w tym momencie funkcjonariusz celny dysponuje całą dokumentacją dotyczącą bieżącej oraz uprzedniej procedury. Mając na względzie, iż porównanie dokumentów załączonych do procedury wywozu z dokumentami przedstawionymi do procedury tranzytu nie jest czynnością skomplikowaną, nie można uznać, jak wskazał organ, za okoliczność wyłączającą odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariusza celnego powoływanie się przez niego na polecenie Kierownika Oddziału, w myśl którego, funkcjonariusz celny jest zobowiązany do weryfikacji dokumentów stanowiących załączniki do dokumentu SAD procedury wywozu, natomiast może odstąpić od weryfikacji takich dokumentów wymienionych jako załączniki do procedury tranzytu. Obie procedury należało potraktować całościowo, co oznacza, że dokonanie weryfikacji dokumentów wymienionych w polu nr 8 karnetu TIR umożliwiłoby wykrycie próby podmiany faktur oraz zapobiegłoby zniżeniu wartości towaru. Od powyższego orzeczenia odwołał się do Dyrektora Izby Celnej W. P. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Orzeczeniu dyscyplinarnemu zarzucił, iż zostało podjęte bez uwzględnienia złożonych w trakcie postępowania dyscyplinarnego wyjaśnień. Skarżący wskazał, iż tryb postępowania przy operacji zamykania procedury wywozu, a następnie otwierania procedury tranzytu w urzędzie -wewnętrznym- określa Konwencja celna dotycząca międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR oraz Wspólnotowy kodeks Celny i Rozporządzenie Komisji (EWG) Nr 2454/93. Ponadto skarżący wskazał, iż Ministerstwo Finansów poinformowało, że kwestie otwierania procedury TIR wyjaśnia pismo nr [...] z dnia [...]. Z powyższych przepisów nie wynika podstawa prawna, na podstawie której można domagać się przedłożenia faktur przez posiadacza karnetu TIR. Nadto skarżący podniósł, że ani Konwencja TIR, ani Instrukcja w zakresie stosowania procedury TIR nie narzucają obowiązku obligatoryjnego weryfikowania pola 8 voletu TIR, nie określają nawet zakresu weryfikacji tego dokumentu. Skarżący stwierdził również, że zapisy w kontrolowanych dokumentach oraz polach karnetu były zgodne z zapisami w dokumentach SAD, a tym samym nie może być mowy o przedstawieniu faktury innej niż wymieniona w polu 44 SAD. Tym samym podmiana faktur mogła nastąpić wyłącznie po otwarciu procedury tranzytu w Oddziale Celnym. Dyrektor Izby Celnej, po rozpoznaniu odwołania W. P., orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...], znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach uzasadnienia wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym organ pierwszej instancji w sposób wystarczający udowodnił zarzut naruszenia obowiązku określonego w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej przez funkcjonariusza celnego W. P., a okoliczność ta została udowodniona na podstawie dokumentów odprawy celnej. Dyrektor podniósł, iż w postępowaniu dyscyplinarnym zebrano następujący materiał dowodowy: przesłuchano charakterze obwinionego funkcjonariusza celnego W. P., który nie przyznał się do winy, przesłuchano w charakterze świadka kierownika Oddziału Celnego, który zeznał, iż znana mu była informacja podmiany faktur, jak też zgromadzono następujące dokumenty: kserokopie karnetu TIR [...], dokumentu wywozowego SAGD nr [...]i [...], CMR oraz kserokopie faktur. Zagadnieniem spornym w tym postępowaniu było to, jak wskazał organ, iż obwiniony zajął stanowisko, że przy obejmowaniu procedurą tranzytu towarów objętych uprzednio procedurą wywozu nie miał obowiązku przeprowadzenia szczegółowej weryfikacji dokumentów przedłożonych do procedury tranzytu. Natomiast organ pierwszej instancji stwierdził, że w momencie obejmowania towarów procedurą tranzytu obwiniony dysponował całą dokumentacją celną i dlatego całość dokumentacji celnej dotycząca procedury tranzytu i procedury wywozu winna być starannie zbadana pod kątem danych zawartych w tych dokumentach. Nadto Dyrektor Izby Celnej podniósł, że stanowisko skarżącego, iż podmiana faktur mogła nastąpić po otwarciu procedury tranzytu w oddziale Celnym jest nieuzasadnione. Bowiem karnet TIR w chwili jego złożenia w oddziale był wypełniony, w tym pole 8 tego karnetu zawierało informację o fakturze. Zatem funkcjonariusz celny z długoletnim stażem w służbie celnej winien dołożyć należytej staranności do weryfikacji dokumentów przedłożonych do procedury tranzytu. Powyższe orzeczenie dyscyplinarne zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. P. żądając jego uchylenia i stwierdzenia, iż nie naruszył obowiązków funkcjonariusza celnego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż przy podejmowaniu zaskarżonego orzeczenia nie wzięto pod uwagę interpretacji przepisów prawa zawartych w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 11 października 2004r., znak: [...], a przede wszystkim przepisów obowiązującej Konwencji Celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR oraz Wspólnotowego Kodeksu Celnego i Rozporządzenia Komisji (EWG) Nr 2454/93. Podniósł ponadto, iż żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakłada na funkcjonariusza celnego żądania przedłożenia faktur dla posiadacza karnetu TIR. W karnecie TIR nie ma informacji o wartości towaru, stąd należy wnioskować, że przedmiotem kontroli jest przede wszystkim jego ilość i rodzaj, a nie wartość. Nadto dodał, że ani konwencja TIR, ani instrukcja w zakresie stosowania procedury TIR nie narzucają obowiązku obligatoryjnego weryfikowania pola 8 Voletu TIR, nie określają nawet zakresu weryfikacji tego dokumentu. Zatem, jak wskazał, skoro nie naruszył ani jednego przepisu dotyczącego procedury TIR, to skarga jest w pełni zasadna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym. Ponadto dodał, iż wbrew stanowisku skarżącego postępowanie dyscyplinarne nie miało na celu ustalenie czy skarżący miał prawo, czy tez nie żądać faktury. Istota sprawy bowiem sprowadza się do faktu, że skarżący w momencie obejmowania towarów procedurą tranzytu, uprzednio objętych procedurą wywozu, dysponował całą dokumentacją celną. Całość tej dokumentacji winna być przez skarżącego starannie zbadana pod kątem danych zawartych w tych dokumentach, co umożliwiłoby wykrycie próby podmiany faktur, a tym samym zapobiegłoby zaniżeniu wartości celnej zaniżonych towarów. Pismem procesowym z dnia 30 maja 2007r. skarżący podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Ponadto wskazał, że konieczność sprawdzania zapisu w polu nr 8 karnetu TIR wynika z nadinterpretacji przepisów i została ujęta w piśmie Wydziału Orzecznictwa nr [...] z dnia [...] dotyczącym trybu postępowania przy operacji otwierania tranzytu. Pismo to nie jest jednak aktem prawnym i zostało sporządzone dopiero po dokonaniu przez skarżącego czynności związanych z procedurą otwarcia tranzytu w urzędzie celnym wyjścia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 - 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz celny jest obowiązany w szczególności rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania. Z kolei w myśl art. 62 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusze celni ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie obowiązków służbowych. Regulacja prawna dotycząca odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy celnych zawarta jest w rozdziale 12 ustawy o Służbie Celnej art. 62-80 oraz w wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 156, poz. 1520). Wnioskowanie orzeczenia jednej z kar określonych w art. 63 ustawy o Służbie Celnej należy do rzecznika dyscyplinarnego. W omawianej sprawie niespornym jest, że kontroler celny W. P. podczas pełnienia w dniu [...] służby w Oddziale Celnym dokonał otwarcia procedury tranzytu wg DTO[...], poprzedzonej dwiema procedurami wywozu dokonanymi w innym kraju Wspólnoty. Zgodnie z obowiązującą procedurą określoną w art. 793 ust. 6 RWKC skarżący dokonał potwierdzenia wywozu towarów poza obszar celny Wspólnoty rejestrując zgłoszenia do procedury wywozu w elektronicznej ewidencji zgłoszeń celnych [...] i nadał im nr [...]. Ponadto skarżący złożył w toku postępowania dyscyplinarnego wyjaśnienia, z których wynika, że w trakcie obejmowania procedurą tranzytu dokonał następujących czynności: 1. weryfikacji pola nr 44 dokumentu SAD dotyczącego procedury wywozowej w zakresie jej zgodności z załączonymi dokumentami; 2. rejestracji zgłoszenia w ewidencjach[...]; 3. kontroli pól 10, 11 rodzaj towaru, masa brutto w dokumencie tranzytowym TIR [...]; 4. otwarcia procedury tranzytu i nadania numeru ewidencyjnego. Skarżący wyjaśnił ponadto, iż zapisy w kontrolowanych polach karnetu były zgodne z zapisami w dokumentach SAD oraz, że weryfikację dokumentu tranzytowego ograniczył do pól niezbędnych do zaewidencjonowania dokumentu w ewidencji DTO, czyli do rodzaju towaru, masy brutto i ilości opakowań. Na skutek analizy dokumentacji dokonanej przez Sekcję Zarządzania Ryzykiem Urzędu Celnego ustalono, iż doszło do podmiany faktur handlowych przy otwieraniu operacji TIR wg karnetu nr [...]. Skutkiem zamiany faktur było znaczne zaniżenie wartości towaru. W konsekwencji W. P. został uznany winnym naruszenia obowiązków służbowych i ukarany karą dyscyplinarną upomnienia. Zasadniczą rzeczą w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżący, w świetle obowiązujących przepisów prawa, naruszył obowiązki służbowe poprzez nie przeprowadzenie szczegółowej weryfikacji dokumentów przedłożonych do procedury tranzytu pod kątem ich zgodności z dokumentami do zgłoszeń do procedury wywozu. Wskazać trzeba, iż zgodnie z treścią art. 19 Konwencji Celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR (Dz.U.UE.L.78.252.2):..-Władze celne państwa wyjazdu podejmą niezbędne kroki w celu upewnienia się co do dokładności manifestu towarów oraz w celu nałożenia zamknięć celnych bądź w celu kontroli zamknięć celnych nałożonych w imieniu wymienionych władz celnych przez osoby należycie upoważnione-. Natomiast szczegółowy tryb postępowania w ramach procedury TIR został zawarty w -Instrukcji w zakresie stosowania procedury TIR- sporządzonej w marcu 2005r. przez Ministerstwo Finansów. Instrukcja ta została opracowana na podstawie Konwencji TIR oraz szczegółowych uregulowań procedury TIR zawartych we Wspólnotowym Kodeksie Celnym i RWKC. Punkt 5 Instrukcji określa warunki przyjęcia karnetu TIR przez urząd celny wyjściowy oraz dokumenty, które należy przedstawić wraz z przewożonymi towarami. Dokumentami tymi są dokumenty przywozowe (do wglądu), inne dokumenty, jeżeli są wymagane na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie z treścią uwagi do punktu 5 Instrukcji poinformowano, że: -obowiązujące przepisy prawa nie wymagają przedkładania przez posiadacza karnetu faktury przy otwieraniu procedury TIR. Przepisy te, w tym także zawarte umowy międzynarodowe, nie nakładają na funkcjonariuszy celnych obowiązku potwierdzania faktur. Są to dokumenty handlowe, dane w nich zawarte nie mogą być przez funkcjonariuszy celnych potwierdzane-. Treść powyżej wskazanych przepisów jednoznacznie potwierdza słuszność wyrażonego w skardze stanowiska, że zarówno Konwencja TIR, jak też Instrukcja Ministerstwa Finansów z marca 2005r. nie określały jakie dane z dokumentów przywozowych należy porównywać z karnetem TIR. Podnieść również należy, że dopiero pismem datowanym na dzień [...], znak [...], Izba Celna poinformowała, iż nie ma podstaw prawnych, aby wymagać przedłożenia faktur od posiadacza karnetu. W takiej sytuacji w rubryce 8 Voletu karnetu TIR -Dokumenty załączone do manifestu-, nie ma konieczności zamieszczania informacji o fakturach, rachunkach towarzyszących przesyłce. Jednakże w sytuacji, kiedy informacja o fakturze jest zamieszczana w rubryce 8 Voletu karnetu TIR, funkcjonariusz celny urzędu wyjścia powinien zbadać prawidłowość zamieszczonej informacji pod względem zgodności zapisów na wszystkich potwierdzanych Voletach karnetu oraz zgodność numeru faktury z widniejącym w dokumentach wywozowych - karta 3 SAD. Pismo to Oddział Celny otrzymał dwa miesiące po dokonaniu czynności przez skarżącego. Nie można zatem przyjąć, iż w dniu [...] W. P. w czasie pełnienia służby naruszył obowiązki służbowe nie przeprowadzając szczegółowej analizy dokumentów przedstawionych do procedury tranzytu. Działał on na podstawie obowiązujących przepisów prawa, co prowadzi do wniosku, iż niezasadnym było postawienie mu przez organ zarzutu naruszenia obowiązków służbowych. Reasumując, naruszenie prawa materialnego - art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie powoduje, że zaskarżone, jak i je poprzedzające orzeczenie dyscyplinarne nie może pozostać w obrocie prawnym. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł jak punkcie I sentencji. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku - punkt II.