II SA/Ol 596/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A.S. – Biura Podróży na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego A.S – Biura Podróży kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 21 sierpnia 2007 r. na przejściu granicznym w B. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę dokumentów - w ramach kontroli transportu drogowego - w autokarze "[...]", którym dokonywano przewozu osób na regularnej linii autobusowej: O.– S. Kierowca autobusu okazał do kontroli dokumenty związane z wykonywaniem przewozu, m.in.: wypis "[...]" z zezwolenia "[...]", udzielonego dla Biura Podróży "[...]" sp. z o.o. oraz wypis z licencji "[...]"na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem, udzielonej również dla tej sp. z o.o., a także dowód rejestracyjny pojazdu wystawiony na nazwisko A.S. Właściciel pojazdu wezwany do złożenia wyjaśnień oświadczył, że przewóz odbywał na podstawie zlecenia wyjazdu udzielonego przez "[...]" sp. z o.o., co udokumentował zleceniem wyjazdu. Decyzją z dnia 11 grudnia 2007 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O., działając na podstawie art. 42 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 1a oraz art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1, ust. 1a i ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2007 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 5, poz. 874, ze zm.) nałożył karę pieniężną w wysokości 6.500 zł na przewoźnika A.S., z tytułu wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia i wykonywania transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2007 r. A.S. sprzedał wszystkie swoje udziały w spółce z o.o. "[...]" zachowując, jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, prawo do korzystania z nazwy "[...]", w zakresie uzgodnionym ze spółką oraz przejął do prowadzenia międzynarodową linię autobusową O. – K. –Ś. oraz nabył od spółki kontrolowany autobus. Ponadto organ powołał się na oświadczenie prezesa spółki, z którego wynikało, że od dnia 1 lipca 2007 r. spółka nie korzystała z tego autobusu, a obsługę linii A.S. miał wykonywać pod nazwą własnego przedsiębiorstwa na podstawie własnej licencji i zezwolenia. Z powyższego organ wywiódł, że w dniu kontroli kierowca obsługujący międzynarodową linię regularną powinien był okazać licencję i zezwolenie wystawione na firmę "[...]" A.S., czego jednak nie uczynił. Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia 28 lutego 2008 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji. W złożonej skardze A.S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7 i art. 79 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej zwanej jako K.p.a., polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego przez przyjęcie, że skarżący nie był uprawniony do zlecenia jednorazowego wyjazdu na linii O. – Ś.; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. przez zaniechanie przez organ odwoławczy ponownego merytorycznego postępowania i ograniczenie się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. wyrażające się w przeprowadzeniu niepełnego postępowania dowodowego, co skutkowało nieustaleniem rzeczywistego stanu faktycznego sprawy; art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie przedstawiającego w sposób dostateczny zasadniczych powodów rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty zawarte uprzednio w odwołaniu. Skarżący wskazał ponadto, że nie polega na prawdzie przyjęte w ustaleniach faktycznych organu odwoławczego twierdzenie prezesa spółki, jakoby umowa o zarządzanie stosowana była w wąskim zakresie. Twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w treści umowy ani w ustnych ustaleniach stron poprzedzających podpisanie umowy sprzedaży udziałów należących do skarżącego. Podniósł, że zgodnie z § 2 umowy został upoważniony m. in. do maksymalnego wykorzystania posiadanych zezwoleń liniowych na linie międzynarodowe i inne linie, wobec czego w zakresie umowy mieści się również dysponowanie zezwoleniem na przedmiotowej linii. Ponadto twierdzenie, że umowa o zarządzaniu upoważniała do zarządzania aktywami spółki wyłącznie na jej rzecz nie znajduje potwierdzenia w jej treści i stanowi nadinterpretację, na co zdaniem skarżącego wskazuje ustna umowa z nabywcą udziałów w spółce i pozostawienie zezwolenia przez zarząd spółki, a następnie jej prezesa, w dyspozycji skarżącego. Skarżący wskazał również, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący wykonywał przewóz z naruszeniem przepisów ustawy, dał wiarę wyjaśnieniom prezesa spółki, nie odnosząc się w ogóle do woli stron umowy, a ponadto nie podjął czynności zmierzających do jej ustalenia w związku z powstałymi wątpliwościami co do wykładni umowy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w O. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy za bezpodstawny uznał zarzut skarżącego, że wyjaśnienia złożone przez prezesa spółki nie są wiarygodne, gdyż zdaniem organu tworzą one logiczną całość i znajdują potwierdzenie w załączonych dokumentach, natomiast ustne ustalenia pomiędzy skarżącym a nabywcą udziałów w spółce nie mają mocy wiążącej dla organu. Wskazał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 5 ustawy Prawo przewozowe, bo przewoźnik posiadający stosowne zezwolenie nie mógł powierzyć przewozu, gdyż takiego przewozu nie prowadził. Ponadto przepis ten mówi o wykonaniu, a nie - jak twierdzi skarżący - o wykonywaniu przewozu. Wykonanie przewozu w oparciu o zezwolenie udzielone innemu przewoźnikowi, czyli bez zezwolenia wydanego dla realizującego przewóz regularny, możliwe jest wyłącznie w sytuacjach szczególnych i musi mieć charakter incydentalny. Zdaniem organu celnego w sprawie został poprawnie i wyczerpująco zebrany materiał dowodowy oraz dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie kwestionowanej decyzji zawiera wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw jej wydania. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 241/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.S. "[...]". W motywach wyroku wskazano, że kwestią zasadniczą w postępowaniu administracyjnym było ustalenie czy skarżący, nie posiadający wydanego na siebie, zezwolenia mógł zlecić i zrealizować przewóz. Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów I i II instancji, że skarżący nie był uprawniony do tego rodzaju działania. Wskazał przy tym, że ustalenia te znajdują oparcie w dowodach w postaci: zeznań świadka P.I., zapisów zawartych w § 5 aktu notarialnego z dnia 20 czerwca 2007 r. oraz treści pisma Spółki z o.o. "[...]" do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w Warszawie. Sąd uznał nadto, że organy orzekające w niniejszej sprawie zapewniły skarżącemu udział w postępowaniu i zapoznanie się z materiałami sprawy (art. 10 K.p.a.). Na skutek skargi kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku przez A.S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 934/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 79 § 2 K.p.a., stwierdzając, ze znajdujących się w aktach sprawy powiadomień o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka, kierowanych do skarżącego, wynika, iż każdorazowo powiadomienie zawierało pouczenie o treści tego przepisu z przytoczeniem jego pełnego brzmienia. Ponadto, przeprowadzenie dowodu z zeznań prezesa spółki było przesuwane w czasie na prośbę skarżącego. Bez znaczenia zatem było, że skarżący w konsekwencji nie wziął udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. W ocenie NSA niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art.10 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast zarzuty dotyczące wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), w konsekwencji czego organy celne dokonały wadliwych ustaleń co do tego czy skarżący w dniu 29 sierpnia 2007 r. mógł swoim autobusem przewozić osoby na zlecenie spółki. NSA przyznał, że w postępowaniu administracyjnym kwestią zasadniczą było ustalenie czy skarżący, nieposiadający wydanego na siebie zezwolenia, mógł zlecić i zrealizować przewóz. Wskazał jednocześnie, że Sąd pierwszej instancji pominął tak istotne okoliczności jak to czy organy, których działanie zaskarżono prawidłowo i w sposób wystarczający ustaliły, jakie były w rzeczywistości zawarte porozumienia pomiędzy skarżącym a spółką Spółką z o. o. "[...]", w związku z aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2007 r. Stwierdził również konieczność dokonania analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym, dotyczących uzyskania przez zainteresowany podmiot zezwolenia na prowadzenie określonych linii autobusowych, zmian tego rodzaju zezwolenia oraz obowiązków podmiotu, który takie zezwolenie uzyskał w sposób przewidziany prawem i podejmuje decyzje o zaprzestaniu prowadzenia tego rodzaju działalności. Zobligował Sąd pierwszej instancji do rozważenia, czy w związku z powyższymi uregulowaniami, zostały wyjaśnione w sprawie wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności związane z wykonywaniem przewozu na przedmiotowej linii komunikacyjnej, czy też materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony, w szczególności, jeśli chodzi o ustalenia dotyczące § 5 aktu notarialnego z dnia 29 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jej podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwaną dalej skrócie jako P.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim mieć na uwadze okoliczność, iż poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oddalający skargę na przedmiotową decyzję został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w rozpoznawanej sprawie fundamentalne znaczenie ma ustalenie czy skarżący, nieposiadający wydanego na siebie zezwolenia, mógł zlecić i zrealizować sporny przewóz. W tym celu zobowiązał Sąd do analizy określonych przepisów zawartych w ustawie o transporcie drogowym oraz do rozważenia czy w związku z tymi uregulowaniami w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z wykonywaniem przewozu na przedmiotowej linii komunikacyjnej, czy też materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony. Wskazał też na konieczność ustalenia rzeczywistej treści porozumienia zawartego pomiędzy skarżącym a spółką, w związku z aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2007 r. Podzielić należy pogląd, że to na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży obowiązek podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. ciężar prowadzenia postępowania dowodowego ciąży przede wszystkim na organie, który prowadzi postępowania w sprawie. To bowiem ten organ zobligowany jest do wyczerpującego zebrania (a następnie rozpatrzenia) całego materiału dowodowego. Organ administracji musi zatem z urzędu określić, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i następnie dowody te przeprowadzić. Przy czym rozwiązania K.p.a. nie przewidują obowiązku, lecz prawo strony, do wskazania dowodów koniecznych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może je skutecznie podnosić w postępowaniu odwoławczym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 69 - 71). W rozpoznawanej sprawie organy administracji ustaliły w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2007 r. na przejściu granicznym w Bezledach autokaru, którym dokonywano przewozu osób na regularnej linii autobusowej O.–Ś., że kierowca posiadał jako dokumenty związane z wykonywanym przewozem wypis z zezwolenia "[...]", udzielonego spółce, wypis z licencji "[...]" na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem, również udzielonej spółce oraz dowód rejestracyjny pojazdu wystawiony na nazwisko skarżącego. Skarżący oświadczył, że przewóz odbywał się na podstawie zlecenia wyjazdu udzielonego przez spółkę, co udokumentował zleceniem wyjazdu. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz.601, ze zm.) możliwe jest powierzenie przez przewoźnika wykonania przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi on odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. Przy czym należy odróżnić wykonywanie powierzonego przewozu w ramach zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia, od prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów. To ostatnie pojęcie jest szersze i obejmuje swym zakresem nie tylko wykonanie samego przewozu, lecz również wszelkie czynności z tym związane, takie jak organizacja przewozów regularnych, dystrybucja biletów czy rozliczenia finansowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1237/06, LEX nr 366227). W ocenie Sądu organy celne, których działania zaskarżono, nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący legitymował się umocowaniem do zlecenia w imieniu spółki przedmiotowego przejazdu, czy też brak było podstaw prawnych do dokonania tej czynności. Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, albowiem organy administracji nie ustaliły dokładnie treści oświadczeń woli stron umowy z dnia 29 czerwca 2007 r., na mocy której A.S. sprzedał wszystkie swoje udziały w spółce z .o.o. "[...]" R.W. Nie zweryfikowano bowiem w sposób wystarczający twierdzeń strony dotyczących uprawnień wynikających z treści § 5 tej umowy. Zdaniem Sądu, w celu ustalenia rzeczywistej woli stron tejże umowy, wskazanym byłoby przesłuchanie R.W. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest także ustalenie przez organy celne mocy wiążącej treści oświadczeń woli stron umowy o zarządzanie z dnia 22 grudnia 2006 r. Chodzi tu w szczególności o zapis § 2 tej umowy, regulujący kwestię podejmowania przez skarżącego w imieniu spółki decyzji gospodarczych. W materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji brak jest uchwał wspólników spółki dotyczących powołania na prezesa zarządu spółki P.I. oraz odwołania z tej funkcji skarżącego (na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. pełnomocnik skarżącego podał, że do tego dnia nie podjęto uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji prezesa spółki). Należy zauważyć, że P.I. zeznał do protokołu z dnia 29 października 2007 r., że jest prezesem spółki od dnia 1 lipca 2007 r. Natomiast w aktach sprawy znajduje się porozumienie zawarte już w dniu 29 czerwca 2007 r. pomiędzy skarżącym a spółką, reprezentowaną przez P.I. jako prezesa zarządu. Kwestia daty powołania na członka zarządu jest więc istotna dla ustalenia mocy wiążącej tego porozumienia. Nie wyjaśnia jej odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców, gdyż ten dokument przedstawia stan na dzień 12 grudnia 2007 r. Ponadto, w § 2 pkt 1 tego porozumienia zawarto zapis, że skarżący "od dnia 1 lipca 2007 r. zachowuje prawo do realizacji przewozów autokarowych" m.in. na spornej linii. Wyjaśnienia wymaga również treść przytoczonego § 2 pkt 1 porozumienia. W celu usunięcia mogących pojawić się w toku postępowania dowodowego niejasności lub wątpliwości organy celne powinny rozważyć ewentualne przeprowadzenie konfrontacji świadków ze stroną. W tym celu mogą skorzystać z wynikającej z art. 89 § 2 K.p.a. możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Okazane do kontroli zezwolenie nr "[...]"dotyczyło wykonywania przez spółkę regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym na linii O. - Ś. Spółka twierdzi, że pismem z dnia 27 września 2007 r. (brak dowodu nadania), czyli w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w kontrolowanej sprawie, poinformowała Ministerstwo Transportu o zaprzestaniu z dniem 1 lipca 2007 r. przewozów pasażerów na powyższej linii. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2007 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, ze zm.) zezwolenie wygasa w razie zrzeczenia się zezwolenia, z zastrzeżeniem ust. 6, natomiast zezwolenie cofa się w razie niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące (ust. 4 pkt 3) lub odstąpienia zezwolenia osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 Prawa przewozowego (ust. 4 pkt 4). Z akt sprawy nie wynika, jaki skutek prawny wywołało powyższe zawiadomienie spółki, a w szczególności czy wszczęło ono postępowanie administracyjne. Nieprawidłowo przeprowadzone i w niepełnym zakresie postępowanie dowodowe miało wpływ na prawidłowość zastosowania w sprawie normy prawa materialnego, zawartej w art. 18 ust. 10 pkt 2 i 3 powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym. Skoro organ pierwszej instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie poczynił niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to utrzymanie przez organ odwoławczy wydanej w oparciu o taki materiał decyzji organu pierwszej instancji, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, ponownie rozpatrując sprawę należy przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 oraz art. 77 § 1 - art. 81 K.p.a. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy możliwe będzie rozstrzygnięcie o ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, które organ celny uzasadni w decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a.