II SA/Ol 596/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Starosta L. uznał K. G. z dniem 23 marca 2018r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu podano, że w dniu rejestracji wnioskodawca spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania skarżącemu prawa do tego zasiłku. Wnioskiem z dnia 14 maja 2018r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o zmianę powyższej decyzji i przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych wskazując, że w okresie od dnia 1 stycznia 2016r. do 7 marca 2018r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne. Decyzją z dnia "[...]" Starosta L., powołując art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1065 ze zm., dalej jako u.z.p.z.) oraz art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił zmiany własnej decyzji z dnia "[...]" i odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z., do 365 dni, od których zależy przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się m.in. okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Podał, że skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie od dnia 1 stycznia 2016r. do 7 marca 2018r. w celu sprawowania opieki nad matką. Wskazał jednak, że prawo skarżącego do tego zasiłku ustało ze względu na umieszczenie matki w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w D. M., a nie ze względu na śmierć osoby, nad którą opieka była sprawowana. W ocenie organu zgodnie z powołanym przepisem należało odmówić zmiany dotychczasowej decyzji oraz odmówić przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od decyzji tej odwołał się K. G., opisując trudną sytuację zdrowotną swojej matki i wysiłek, jaki wkładał w codzienne sprawowanie nad nią opieki. Podkreślił, że umieszczenie jego matki w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym nastąpiło w związku z decyzją lekarza, który oświadczył rodzinie, że nie może ona wrócić do domu, ponieważ nie nadaje się do opieki domowej. Wyjaśnił, że matka przebywała w tym Zakładzie od 8 marca 2018r. do dnia śmierci tj. do dnia 11 kwietnia 2018r. Ocenił, że odmowa przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych tylko z tego powodu, że jego matka nie zmarła w domu jest nieetyczna tym bardziej, że sam nie zrezygnował z opieki nad nią, sprawował opiekę sumiennie, a decyzję o umieszczeniu jego matki w Zakładzie podjął lekarz. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że przepis art. 71 u.z.p.z. jest przepisem o charakterze bezwzględnie obowiązującym i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Wskazano, że w niniejszej sprawie materialną podstawę prawną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych stanowił art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z., który został dodany ustawą z dnia 6 października 2016r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1940). W celu rozstrzygnięcia, czy stronie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych należało ustalić, czy pozostawał on w zatrudnieniu lub okresach równoważnych przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających datę rejestracji, tj. od 22 września 2016r. do dnia 22 marca 2018r. Organ przyznał, że skarżący w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, ale utrata tego zasiłku nie była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Zatem okres pobierania tego zasiłku nie może zostać zaliczony jako uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych. Na powyższą decyzję skargę wniósł K. G. powtarzając argumenty sformułowane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje m.in. w sytuacji stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę decyzji odmawiającej mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych organy ograniczyły się jedynie do wykładni językowej (gramatycznej) art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z., a taki rodzaj wykładni tego przepisu nie jest wystarczający do prawidłowego odkodowania jego znaczenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W świetle art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z. do 365 dni, od których zależy przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się m.in. okresy pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, jeżeli utrata prawa do niego była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Należy zważyć, że wskazany przepis, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został dodany przez art. 1 ustawy z dnia 6 października 2016r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1940) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017r. Przy czym jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej "wprowadza się możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015r. poz. 114, ze zm.) lub zasiłek dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016r. poz. 162, ze zm.), w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, i które utraciły prawo do tego świadczenia lub zasiłków w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, że okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak również do okresu uprawniającego do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego po utracie prawa do wyżej wskazanych świadczeń związanych z opieką. Za przyjęciem proponowanego rozwiązania przemawiają również względy społeczne i demograficzne. Należy zwrócić uwagę, że w starzejącym się społeczeństwie coraz więcej osób będzie wymagać opieki zarówno z uwagi na sam zaawansowany wiek, jak i często połączoną z zaawansowanym wiekiem niepełnosprawność. Wiadomym jest, że opieka osób najbliższych stanowi w takiej sytuacji najlepszą alternatywę dla wymagających opieki. Przy niedostatku systemowego rozwiązania wskazanych kwestii opieki nad osobami niepełnosprawnymi, starzejącymi się i chorymi przejęcie przez osoby bliskie opieki i rezygnacja z pracy zawodowej, którą w innych okolicznościach opiekunowie mogliby wykonywać, powinny zostać docenione i wsparte dostateczną pomocą ze strony państwa" (Sejm RP VIII kadencji, nr druku: 804, dostępne pod adresem http://www.sejm.gov.pl). Uwzględniając zatem cel wprowadzenia regulacji zawartej w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z. – którym, co należy jeszcze raz podkreślić, jest fakt, że okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych – nie sposób uznać, aby czasowe (bo obejmujące zaledwie okres od 8 marca 2018r. do dnia śmierci tj. do dnia 11 kwietnia 2018r.) umieszczenie matki skarżącego w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym, w którym następnie ona zmarła, stanowiło przeszkodę do zaliczenia okresu pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego do okresu 365 dni uprawniających do nabycia przez niego prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że umieszczenie matki skarżącego w zakładzie leczniczym nie wynikał z braku woli skarżącego do dalszego zajmowania się matką, a z wyraźnego zalecenia lekarskiego, co wynika z dołączonej do skargi kopii dokumentacji lekarskiej. Wymaga podkreślenia, że w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 u.z.p.z. okresem uwzględnianym przy przyznawaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na przestrzeni którego ustala się konkretną aktywność, wynoszącą łącznie co najmniej 365 dni, jest okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania. Oznacza to, że przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie jest uzależnione od zakończenia aktywności zawodowej bezpośrednio przed datą poprzedzającą dzień zarejestrowania. To zaś pozwala na uznanie, że w przypadku śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje opiekunowi takiej osoby, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie co najmniej 365 dni pobierał - w związku ze sprawowaniem opieki nad taką osobą - specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, w przypadku skarżącego okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających datę rejestracji obejmował okres od 22 września 2016r. do dnia 22 marca 2018r. Jak wynika natomiast z zaświadczenia kierownika MOPS w L.W. (k. 1) skarżący w okresie od 1 stycznia 2016r. do 7 marca 2018r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w celu sprawowania opieki nad matką. W okolicznościach niniejszej sprawy niezaliczenie skarżącemu okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przy przyznawaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych tylko z tego powodu, że utrata prawa do tego zasiłku nie była spowodowana śmiercią osoby (matki skarżącego), nad którą opieka była sprawowana naruszałaby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Zgodnie z dotychczasowym dorobkiem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości wobec prawa polega na tym, aby wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu były traktowane równo, bez dyskryminowania i faworyzowania (por. np. orzeczenie z 9 marca 1988r., sygn. U 7/87, OTK 1988, nr 1, poz. 1, wyroki z: 21 czerwca 2001r., sygn. SK 6/01, OTK 2001, nr 5, poz. 121; 24 października 2005r., sygn. P 13/04, OTK 2005, nr 9, poz. 102 i 11 grudnia 2006r., sygn. SK 15/06, OTK 2006, nr 11, poz. 170). Trybunał wskazywał, że przy ocenie regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (wyrok z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK 1998, nr 6, poz. 96). Zaznaczał jednocześnie, że fundamentalny charakter zasady równości w demokratycznym państwie prawnym nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Równocześnie kryterium to można w świetle zasad i wartości konstytucyjnych uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami (zob. wyrok z 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK 1999, nr 2, poz. 24). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, na mocy której dodano art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z., nie podano żadnych argumentów przemawiających za wprowadzeniem kryterium (utraty prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego spowodowanego śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana), na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji prawnej osób pobierających specjalny zasiłek opiekuńczy w zakresie możliwości zaliczenia okresu pobierania tego zasiłku do okresu uprawniającego do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych . Biorąc zaś pod uwagę treść i cel regulacji prawnej zawartej w art. 71, a w tym w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z. uznać należy, że wspólną cechą istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa jest pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, które stanowi częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W świetle art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z., w przypadku śmierci osoby, nad którą była sprawowana opieka, okres pobierania tego zasiłku należy zatem traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jednakże w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego należy uznać za jako spełniający wymogi określone w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.zp.z. mimo, że faktycznie skarżący zakończył opiekę nad matką nie z powodu jej śmierci, ale z powodu konieczności oddania jej do zakładu leczniczego, w którym wkrótce zmarła. Nie można bowiem uznać, aby dopuszczalna była taka interpretacja powołanych przepisów, która wymusza na osobie sprawującej opiekę postępowanie wbrew zaleceniom lekarskim, a tym samym działanie na szkodę osoby, którą się opiekuje jedynie w celu późniejszego uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Takie postępowanie byłoby bowiem nie tylko niehumanitarne, ale mogłoby narazić osobę sprawującą opiekę nawet na ewentualną odpowiedzialność karną. W świetle powyższych rozważań zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie jedynie wykładni językowej (gramatycznej) art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z. narusza ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Zastosowanie tego rodzaju wykładni rzeczonego przepisu doprowadziło bowiem do nieuprawnionego uznania, że okres pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być zaliczony do okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Oprócz naruszenia prawa materialnego w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Wymaga bowiem podkreślenia, że przedmiotowa sprawa rozpatrywana była przez organy nie w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 155 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie nie dochodzi natomiast do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w trybie zwykłym, ale do badania wystąpienia w sprawie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo. Tym samym w decyzji wydanej w tym trybie niedopuszczalne jest formułowanie nowego, czy też kolejnego, rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a koniecznym staje się jedynie rozstrzygnięcie o uchyleniu lub zmianie, względnie odmowie uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej (art. 154 § 2 w zw. z art. 155 k.p.a.). Tymczasem, w decyzji z dnia "[...]" organ I instancji odmówił zmiany własnej decyzji z dnia "[...]" i odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku. Ponowne rozstrzyganie w tej decyzji o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku uznać należy za nieuprawnione, skoro takie rozstrzygnięcie zawarte było już w decyzji organu I instancji z dnia "[...]", której zmiany odmówiono. Uchybienie to nie zostało jednak dostrzeżone przez Wojewodę, który zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania (art. 154 § 2 w zw. z art. 155 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik tej sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zatem uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu zarówno co do sposobu wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z. w okolicznościach tej konkretnej sprawy, jak i sposobu formułowania rozstrzygnięć w decyzji wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.