II SA/Ol 597/17

Dnia 28 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 27 października 2016 r. A. R. złożył w Urzędzie Gminy "[...]" wniosek o "przydział 200 zł na dożywianie na październik 2016 r.". Pismem z dnia 31 października 2016r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a. ten wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza "[...]" (dalej jako Dyrektor MOPS, organ pierwszej instancji) odmówił wnioskodawcy przyznania rzeczonego świadczenia, jednak decyzja ta wskutek wniesionego odwołania została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium) decyzją z dnia "[...]" zaś sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na dożywianie na październik 2016 r. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo podjętych prób organowi nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą. Strona, mimo wzywania jej do ośrodka pomocy, nie zgłosiła się do ośrodka w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ani też w celu ustalenia dogodnego terminu i miejsca jego przeprowadzenia, co w ocenie organu oznacza brak współdziałania osoby w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej i uzasadniania odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. R. wskazał, że nie może dotrzeć do przekonania MOPS w "[...]", który nie uwzględniania jego argumentów. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, czego w niniejszej sprawie nie można było zrobić z uwagi na pasywną postawę strony. Kolegium wskazało, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest formą współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc z organem pomocy społecznej, zaś odmowa lub uniemożliwienie jego przeprowadzenia może stanowić o odmowie o przyznania pomocy. Wskazano, że organ podjął próbę ustalenia sytuacji bytowej strony wnioskującej, lecz nie mógł tego osiągnąć z uwagi na uniemożliwianie mu przez stronę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ próbował przy tym przeprowadzić zarówno wywiad środowiskowy, jak również próbował ustalić dogodne miejsce i datę jego przeprowadzenia. Skargę na ww. decyzję wywiódł A. R., wskazując, że nie zgadza się z decyzją Kolegium. Stwierdził, że decyzja Kolegium jest ostateczna, a on odżywia się w sposób niedostateczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz.1066 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na dożywianie na październik 2016 r. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 j.t., dalej jako: u.p.s.), statuuje generalną zasadę dotyczącą właściwości miejscowej gminy w sprawach pomocy społecznej, a w dalszych przepisach tego artykułu zawiera wyjątki od tej zasady. Stąd, na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wyjątek natomiast przewiduje m.in. ust. 3, który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, m.in. sytuację osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu. Wątpliwości co do wykładni pojawiają się w przypadku osoby, której miejsce zamieszkania nie jest adekwatne do miejsca zameldowania na pobyt stały. Należy przyjąć, że skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to ta właśnie gmina zobowiązana jest do rozpoznania wniosku ubiegającego się o świadczenie z pomocy społecznej. | | Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 380, dalej jako: Kodeks cywilny, k.c.). Zgodnie z art. 25 tego Kodeksu, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na skoncentrowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej (takie stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OW 96/14 oraz wcześniej w postanowieniu z dnia 26 września 2012r., I OW 102/12, Lex nr 1329029). Niewątpliwie o miejscu zamieszkania decydują zatem dwa podstawowe czynniki: po pierwsze samo przebywanie danej osoby (czynnik zewnętrzny) i po drugie zamiar tej osoby przebywania w tym miejscu inaczej nazywany zamiarem stałego pobytu (czynnik wewnętrzny). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, przy czym z reguły ustalenie wystąpienia pierwszej z ww. przesłanek najczęściej nie budzi wątpliwości, natomiast ustalenie drugiej przesłanki (zamiaru danej osoby przebywania w danym miejscu) może nastręczać dodatkowe trudności. Uzasadnione jest przyjęcie założenia, że skoro określona strona faktycznie i dobrowolnie przebywa w określonej miejscowości i z okoliczności sprawy wynika, że w tej miejscowości koncentruje swoje aktualne centrum życiowe, to jest to jej miejsce zamieszkania (podobnie: wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2017r., III SA/Kr 1453/16, dostępny w CBOIS). Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadomym jest z urzędu, a wynika to z zawisłej przed tut. Sądem sprawy o sygn. akt II SA/Ol 600/17, że skarżący nie przebywa w miejscowości "[...]". Na rozprawie przed Sądem w dniu 5 września 2017 r., przeprowadzonej w sprawie o sygn. II SA/Ol 600/17, skarżący podał, że "obecnie koczuje bez meldunku w nowym budynku byłej żony w "[...]", który jeszcze nie ma nadanego numeru (akta sądowe, k. – 15). Ponadto, co istotne, z akt rzeczonej sprawy wynika, że korespondencja prowadzona ze skarżącym była kierowana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w "[...]" na dwa adresy, mianowicie adres w "[...]" i drugi adres w "[...]". Natomiast skarżący odbierał ją pod adresem "[...]", co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru (akta adm., k. – 13 i k. – 32). Natomiast wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie wyjaśnił, czy Burmistrz "[...]" był organem właściwym do rozpoznania omawianej sprawy. Niewątpliwie nie wyjaśniono okoliczności związanych z miejscem zamieszkania skarżącego, a to bezpośrednio przekłada się na prawidłowe ustalenie właściwości miejscowej organu. Na tę kwestię uwagi nie zwrócił organ odwoławczy. Nadmienić należy, że stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji wydanej z naruszeniem właściwości. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ zobligowany jest zatem ustalić swoją właściwość w sprawie. Obecnie nie wiadomo dlaczego sporne rozstrzygnięcie zostało podjęte przez Burmistrza "[...]", skoro skarżący twierdzi, że zamieszkuje w "[...]", i jak wynika z akt niniejszej sprawy, tam też podejmuje korespondencję. Nadmienić należy, że była żona skarżącego, która pełniła funkcję Kierownika MOPS "[...]", tego stanowiska – według skarżącego – już nie sprawuje, ponieważ przeszła na emeryturę. Dlatego też w sprawie nie zaszła przesłanka wyłączenia organu z tej przyczyny. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę zbada swoją właściwość w oparciu o zalecenia przedstawione w niniejszym wyroku. Dopiero wówczas będzie możliwe podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przez właściwy organ. Z uwagi na naruszenie przepisów procesowych Sąd nie był władny weryfikować zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.