II SA/Ol 598/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania A. R. (dalej jako: "skarżący") pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie 800 zł na gospodarstwo domowe na październik 2016 r., wobec braku współpracy ze strony skarżącego. Organ wyjaśnił, że pomimo odbieranych przez skarżącego wezwań i rozmów telefonicznych, a także pouczeń o skutkach zaniechania obowiązku, nie stawił się on do Ośrodka w celu aktualizacji wywiadu środowiskowego. Organ i instancji wywiódł, że uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego nie pozwala na sformułowanie wniosków planowanej pomocy i uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, na podstawie art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2001 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.). Skarżący nie zgodził się z tą decyzją. Stwierdził, że jego sytuacja jest prosta, klarowna i znana od lat. Tyle tylko, że nie wpisuje się w przepisy o opiece społecznej, a MOPS nie "dorósł" jeszcze do jego przypadku i nie potrafi przeprowadzić stosownego wywiadu. Zasugerował, aby pracowników MOPS wysłać na przeszkolenie. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy odmówił, w przedstawionych okolicznościach faktycznych, przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Potwierdził, że organ I instancji podjął próbę ustalenia sytuacji bytowej skarżącego, lecz nie mógł tego osiągnąć z uwagi na uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Stwierdził, że organ I instancji próbował przeprowadzić zarówno wywiad środowiskowy, jak również próbował ustalić dogodne miejsce i datę jego przeprowadzenia, jednak bezskutecznie. Odwołujący się, pomimo odebrania wezwań, nie stawił się do Ośrodka w celu przeprowadzenia wywiadu, jak również nie skontaktował się z organem w celu ustalenia terminu i miejsca jego przeprowadzenia. Organ II instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Tylko bowiem wówczas możliwe będzie ustalenie, czy osoba lub rodzina rzeczywiście wymaga wsparcia, a zatem czy występują zgłaszane potrzeby, a następnie w jakiej formie i w jakiej wysokości tegoż wsparcia udzielić. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest zatem formą współdziałania osoby z organem pomocy społecznej. Art. 4 ustawy o pomocy społecznej wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odmowa współdziałania w tym zakresie stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia, stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślono, że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy przecież zarówno rozmiar, jak i forma udzielanej pomocy, o czym stanowi art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a ustawy jednoznacznie stanowiąc, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania argumentów, iż warunkiem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest posiadanie lokalu, organ odwoławczy skonstatował, że twierdzenie takie nie znajduje oparcia w systemie prawa. Ustawa o pomocy społecznej nie uzależnia bowiem przyznania pomocy od posiadania lokalu. Wskazuje jedynie, iż wywiad przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o pomoc, co nie oznacza, iż musi się odbyć w lokalu tej rodziny. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że jest trwale bezdomnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 września 2017r. skarżący poparł skargę. Oświadczył, że nigdzie nie mieszka. Jednocześnie wskazał, że nie może powiedzieć, gdzie dokładnie przebywa. Przebywał w J. i w N., w zależności od sytuacji życiowej. W J. ma adres do korespondencji. Został wymeldowany ze starego budynku w J., a teraz tam jest nowy budynek. Stwierdził, że skoro MOPS nie jest w stanie mu pomóc, to należałoby przekierować jego sprawę na wyższy stopień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może nastąpić między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji publicznej orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest zasadność zastosowania wobec skarżącego sankcji z art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, ze względu na brak współpracy z pracownikami socjalnymi, poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w związku z ubieganiem się przez skarżącego o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Skarżący zarzucił organowi I instancji, że nie potrafi przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Jednak przeczą temu akta sprawy i wynikające z nich postępowanie wnioskodawcy, który w sposób nieracjonalny odwlekał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i podawał sprzeczne informacje na swój temat. Skarżący nie ma stałego miejsca zameldowania. Z notatki urzędowej z dnia 15 listopada 2016r. (k. 16 akt administracyjnych) wynika, że skarżący stawił się do MOPS i spotkał się z pracownikiem socjalnym, który próbował ustalić miejsce jego zamieszkiwania. Skarżący podał ostatecznie, że mieszka gdzie się da. W tej sytuacji pracownik próbował przeprowadzić ze skarżącym wywiad środowiskowy w Ośrodku, jednak skarżący odmówił podpisania dokumentów i oświadczył, że w dniu jutrzejszym dostarczy informacje do wywiadu środowiskowego. Pracownik społeczny poinformował wówczas skarżącego o skutkach braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu 16 listopada 2016 r. skarżący spotkał się z pracownikiem socjalnym w siedzibie MOPS i złożył do wywiadu środowiskowego pismo informujące o braku posiadania lokalu mieszkalnego i zamieszkiwaniu na ulicy. Załączył kserokopię decyzji o jego wymeldowaniu z pobytu stałego pod adresem J. oraz odcinek wypłaty renty w kwocie 646,78 za październik 2016 r. Podpisał też oświadczenia o poinformowaniu go o możliwych formach pomocy, ale odmówił podpisania wywiadu środowiskowego, oświadczenia o dochodach, zawiadomienia o wszczęciu postepowania oraz pouczenia o treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Stąd wniosek, że skarżący nie chciał ujawnić na swój temat wszystkich wymaganych danych, niezbędnych do oceny całokształtu jego sytuacji materialno-bytowej, ograniczając się tylko do podania informacji, które sam uznał za stosowane. Następnie, mimo wielokrotnych wezwań na podawany przez niego adres do korespondencji (ostatni adres zameldowania), które odbierał osobiście, tłumacząc, że ma zaprzyjaźnionego listonosza, a także zawartego w zawiadomieniach pouczenia o treści art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, skarżący nie skontaktował się z pracownikiem MOPS w celu uzgodnienia miejsca i terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Powyższe fakty przekonują, że pracownik socjalny podejmował właściwe działania w celu zweryfikowania potrzeb skarżącego, w tym zasadności zgłoszonego wniosku. Jednak skarżący swoją biernością uniemożliwił przeprowadzenie wymaganego postępowania wyjaśniającego. Prawidłowo skarżący został pouczony o skutkach uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tym samym powinien mieć świadomość konieczności uczestniczenia w wywiadzie środowiskowym. Zgodnie z obowiązującym prawem ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1406), wywiad taki przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. W sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia (§ 2 ust. 1 i 2). Stosownie do ustępu 3 tego paragrafu wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. W myśl § 2 ust. 5 tego rozporządzenia - na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Z unormowań tych wynika, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania beneficjenta jest uprawnieniem i obowiązkiem pracowników socjalnych. Czynność ta powinna zostać przeprowadzona możliwie najszybciej, w godzinach pracy ośrodka. Stąd wniosek, że pracownicy socjalni nie muszą zapowiadać przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wnioskodawca powinien umożliwić przeprowadzenie wywiadu. Tylko nieobecność wnioskodawcy w miejscu zamieszkania uzasadnia zawiadomienie o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W rozpoznawanej sprawie, wobec zapewnień skarżącego, że jest bezdomny, oczywistym jest, że nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania. Nie zwalniało to jednak skarżącego z obowiązku poddania się takiemu wywiadowi. Organ I instancji nawet zaproponował skarżącemu, który odmówił przeprowadzenia wywiadu w siedzibie Ośrodka, aby wskazał dogodny czas i miejsce, ale skarżący pozostawił bez odpowiedzi odebrane osobiście wezwania. Zaznaczyć należy, iż w analizowanej sprawie, co podkreślone zostało w zaskarżonej decyzji, celem wywiadu środowiskowego miało być ustalenie potrzeb skarżącego, co wymagane było do rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku. W tej sytuacji niezrozumiała jest postawa skarżącego, uniemożliwiająca przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów i ustalenia w sposób prawidłowy jego sytuacji materialno - bytowej. Podkreślić jeszcze raz należy, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest konieczne. Powyższe nie wyklucza wprawdzie obowiązku organów orzekających w sprawie świadczeń z pomocy społecznej podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), gdyż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), ale istotnym jest, że specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga jednocześnie aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), a przyjęcie biernej, czy też negatywnej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Natomiast jednoznaczna odmowa zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, która miała miejsce w niniejszej sprawie, obliguje organ do odmownego załatwienia wniosku, zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.