II SA/Ol 6/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału Wojewódzkiego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania z operatu ewidencyjnego informacji o numerach ksiąg wieczystych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Wnioskiem z dnia 2 października 2007r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystąpił do Starosty o udostępnienie danych ze zbioru danych – ewidencji gruntów i budynków - poprzez podanie numerów ksiąg wieczystych nieruchomości należących do dłużnika G.A. w celu dochodzenia należności likwidowanego funduszu alimentacyjnego. Jako podstawę prawną wskazano art. 67 i 68 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz ustawę z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta odmówił wnioskodawcy wydania z operatu ewidencyjnego informacji o numerach ksiąg wieczystych nieruchomości, które posiada G.A., powołując się na art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu podano, iż przytoczone we wniosku przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowią podstawy do uzyskania żądanych przez wnioskodawcę informacji. Natomiast art. 24 ust 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa, iż wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego są wydawane na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Wyjaśniono, iż dyrektor ZUS nie wskazał przepisu prawa materialnego z którego wynika jego prawo do uzyskania żądanego zaświadczenia. Na to postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucono, iż treść uzasadnienia postanowienia nie wyjaśnia przyczyn odmowy udzielenia informacji oraz pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa czyniąc rozstrzygnięcie niewłaściwym. Wyjaśniono, iż ZUS - zgodnie z art. 67 ustawy o świadczeniach rodzinnych - jest wierzycielem wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń i jest uprawniony do prowadzenia egzekucji należności z tego tytułu aż do ich zaspokojenia. Likwidatorem funduszu alimentacyjnego jest Prezes ZUS, który działa przez upoważnionych pracowników. Organ egzekucyjny ma obowiązek przekazywania ściągniętych od dłużników kwot likwidatorowi. Wyjaśniono, iż rozstrzygnięcie organu uniemożliwia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych zastosowanie szeregu przepisów dotyczących egzekucji z nieruchomości, do prowadzenia której niezbędne jest posiadanie numeru księgi wieczystej. Wskazano, iż wnioskodawca podał podstawę prawną do uzyskania żądanych danych. Wyjaśniono przy tym, iż w myśl art 24 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych wystarczające jest wskazanie interesu prawnego i wiarygodnie uzasadnionej potrzeby posiadania danych. Dodatkowo podniesiono, iż odmawianie lub utrudnianie udzielania informacji ZUS w celu dochodzenia należności likwidowanego funduszu alimentacyjnego jest nieuzasadnione, zwłaszcza z uwagi na fakt, iż środki uzyskanie w wyniku likwidacji funduszu są przekazywane na dochody budżetu państwa. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawową formą udzielania informacji z ewidencji gruntów i budynków w zakresie obejmującym dane określone przez wnioskodawcę jest wypis z ewidencji gruntów. W każdym wypadku pisemne informacje organu ewidencyjnego zawierające takie dane mają charakter zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż urzędowo potwierdzają ujawniony w ewidencji stan prawny nieruchomości. Powołując się na treść art. 24 ust ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz na art. 217 § 2 i art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, iż ubiegający się o zaświadczenie obowiązany jest wykazać własny, indywidualny interes prawny uzasadniający wydanie zaświadczenia. Dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. W ocenie organu interesu prawnego ZUS nie można wyprowadzić z art. 67 i 68 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż sam fakt wszczęcia przeciwko dłużnikowi egzekucji nie oznacza jeszcze istnienia interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia dotyczącego nieruchomości mogących stanowić majątek dłużnika. Wskazano bowiem, iż żaden przepis prawa nie obliguje wierzyciela do dostarczenia organom egzekucyjnym zaświadczeń wskazujących składniki majątku dłużnika. Ponadto wierzyciel może zlecić poszukiwanie majątku dłużnika komornikowi, a organ egzekucyjny może zasięgnąć od organów administracji informacji niezbędnych do prowadzenia egzekucji. W ocenie organu przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie nie jest uzyskanie zaświadczenia o określonej treści, lecz poszukiwanie majątku dłużnika. Jest to zaś czynność z zakresu prawa cywilnego, której nie można dochodzić w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż ZUS nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego uzyskanie żądanego zaświadczenia, wskazując jednakże, iż niewłaściwie przywołano niektóre przepisy prawa. Na to postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o zmianę lub uchylenie skarżonego postanowienia i ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając skargę podkreślono, iż niepłacenie długów jest bezprawne i z tego tytułu każdemu wierzycielowi przysługuje możliwość przymusowego dochodzenia swojej należności w drodze egzekucji. Skarżący zarzucił błędną interpretację art. 217 § 2 kpa, gdyż wynikający z jego brzmienia interes prawny nie jest determinowany istnieniem konkretnego przepisu prawa materialnego lecz jest raczej ogółem uprawnień jakie można wywieść z obowiązujących przepisów prawa. W ocenie skarżącego interes prawny jest to interes dotyczący szeroko rozumianych praw i stosunków prawnych i może się realizować poprzez uzyskanie określonych faktów. Wobec tego oczywistym jest interes prawny wierzyciela w uzyskaniu faktów niezbędnych do prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Ponadto wskazano, iż niesłusznie jest powoływanie się przez organ na fakt, iż istnieje także inna forma dochodzenia przez ZUS swoich praw. Wyjaśniono bowiem, iż wniosek o uzyskanie informacji o numerze księgi wieczystej dłużnika nie jest powództwem z art. 189 KPC, gdzie istnienie innej możliwości dochodzenia swoich praw wyklucza powództwo o ustalenie. Podniesiono ponadto, iż to wyłącznie wierzyciel decyduje o tym z jakich składników majątkowych będzie prowadzona egzekucja i organ administracji jest uprawniony do wskazywania w jaki sposób ma dochodzić swoich należności. Podniesiono także, iż postępowanie o wyjawienie majątku nie zawsze musi doprowadzić do ustalenia numeru księgi wieczystej, gdyż może się ograniczyć do ustalenia, iż dłużnik posiada nieruchomość. Zarzucono ponadto, iż organ wydający postanowienie błędnie przyjął, iż treścią żądania wnioskodawcy jest uzyskanie wypisu z ewidencji gruntów, gdyż w ocenie skarżącego jest to nadinterpretacja jego żądania. Organ rentowy nie wnioskował bowiem o wydanie wypisu z ewidencji gruntów, lecz o podanie numerów ksiąg wieczystych na nieruchomościach posiadanych przez dłużnika. Nie domagał się ich urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia lecz informacji, przy czym informacja ta nie potwierdza ujawnionego w ewidencji stanu prawnego nieruchomości, tak jak twierdzi organ, gdyż stan prawny nieruchomości ujawnia i opisuje jedynie księga wieczysta. Wskazano, iż udzielenie informacji z operatu ewidencyjnego może przybrać nie tylko postać wypisu czy wyrysu z operatu ewidencyjnego lecz także może polegać na wglądzie do dokumentów, czy też poinformowaniu zainteresowanych o aktualnym stanie wypisów w rejestrach i mapach dotyczących działek i budynków w sposób przewidziany rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego - załącznik nr 4. Podniesiono także, iż ewidencja gruntów i budynków jest jawnym zbiorem informacji. Przy czym ewidencja ta nie służy ochronie prawa poszczególnych podmiotów, ale polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, gospodarce przestrzennej czy organom administracji państwowej jak i obywatelom. Wskazano, iż jedynym sposobem indywidualizacji nieruchomości w sądzie prowadzącym księgi wieczyste jest podanie numeru księgi, które to dane są w posiadaniu starostów powiatowych. Z tego względu uzyskanie żądanych informacji nie może budzić wątpliwości. Wskazano przy tym, iż każdemu organowi administracji winno zależeć na tym, aby decyzje administracyjne oraz orzeczenia sądowe były wykonywane zgodnie z ich treścią. Powołano się także na interes społeczny, przejawiający się w tym, iż ZUS zabezpiecza interesy nie tylko własne, ale także wierzycieli, którymi często są osoby nieporadne, zaś środki uzyskiwane w egzekucji są przekazywane do budżetu państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, iż skarżący wystąpił do Starosty z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych poprzez udostępnienie informacji dotyczącej podania numerów ksiąg wieczystych dla nieruchomości posiadanych przez dłużnika G.A., co jest niezbędne do dochodzenia należności likwidowanego funduszu alimentacyjnego. Zgłoszony wniosek, wyznaczający granice rozpatrywania sprawy administracyjnej, nie zawierał w swej treści żądania wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów. Wnioskodawcy zależało jedynie na uzyskaniu numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, w posiadaniu których znajduje się jego dłużnik. Z utrwalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki tego Sądu z dnia: 11 czerwca 1990r. I SA 367/90 ONSA 1990/2-3/47, 5 stycznia 1998r. II SA 1396/97 LEX nr 41909, 5 lipca 1999r. IV SA 1632/96 LEX nr 47890, 24 lipca 2001r. IV SA 1091/99 LEX nr 78924) wynika, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tylko i wyłącznie strona określa przedmiot żądania. Odmawiając wydania z operatu ewidencyjnego informacji o numerach ksiąg wieczystych nieruchomości, które posiada G.A. wskazano między innymi art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), który stanowi, iż wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęto zatem, iż udostępnienie żądanych informacji musiałoby nastąpić poprzez wydanie wyrysu bądź wypisu z ewidencji. Jak bowiem stwierdził organ II instancji w uzasadnieniu swego postanowienia, podstawową formą udzielania pisemnych informacji z ewidencji gruntów i budynków w zakresie obejmującym dane określone przez wnioskodawcę, jest wypis z ewidencji gruntów. Opierając się na tym założeniu, stwierdzono, iż ZUS nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego wydanie mu tego rodzaju zaświadczenia. Tymczasem oznaczenia ksiąg wieczystych w ewidencji gruntów i budynków są informacjami dotyczącymi gruntów (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), a - wbrew zaprezentowanemu stanowisku organów - udostępnienie przez starostę danych ewidencyjnych może przybierać nie tylko formę wypisów z rejestrów i kartotek oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej, ale również komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, plików komputerowych, czy też informacji przekazywanych ustnie i wizualnie [§ 51 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454)]. W tym stanie sprawy oraz wobec zarzutów skarżącego w pierwszym rzędzie należało ustalić czego dotyczył wniosek, tj. czy wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów - tak jak przyjęły to organy orzekające - czy też uzyskania informacji objętej regulacją zawartą w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U z 2002r. Nr 101, poz. 926, ze zm.). Tymczasem organy przyjęły niejako automatycznie, iż skarżący żąda wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów, nie zwracając się przed podjęciem rozstrzygnięcia o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku. Dopiero po dokładnym ustaleniu treści żądania wnioskodawcy byłoby uprawnione określenie granic zgłoszonego wniosku, a w konsekwencji ustalenie przez organ orzekający podstawy prawnej jego rozpoznania. Oznacza to, iż dopiero po ustaleniu treści żądania organ może określić jakie przepisy w sprawie winny mieć zastosowanie, tj. czy ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie, czy też ustawa o ochronie danych osobowych. To zaś oznacza w konsekwencji przyjęcie właściwej procedury do rozpoznania wniosku. W przedmiotowej sprawie postanowienie odmawiające wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów było więc co najmniej przedwczesne, skoro organ nie ustalił, czy takiego wyrysu lub wypisu z ewidencji gruntów faktycznie domagał się wnioskodawca. Omówione przez Sąd uchybienia procesowe, pozostające w ścisłym związku z ostatecznym wynikiem sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.