II SA/Ol 60/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"’ nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" "[...]" 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 18 maja 2010 r. Burmistrz Miasta M., na wniosek K.J., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr "[...]". Wnioskiem z dnia 28 maja 2010 r. "[...]" (dalej jako "Stowarzyszenie") zwróciło się do Burmistrza Miasta M. o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy opisanej wyżej działki. Następnie, Stowarzyszenie wniosło odwołanie, w którym podniosło, że przedmiotowa działka leży w pasie ok. 50 m od linii brzegowej jeziora, na którym obowiązuje wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 163 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych. Wywiodło, że w sprawie nie została spełniona również przesłanka dobrego sąsiedztwa, zawarta w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, że na sąsiednich działkach znajdują się budynki niemieszkalne, nieuzasadnione było więc przeznaczenie działki pod zabudowę mieszkalną. Zarzuciło, że ustalenie powierzchni projektowanej zabudowy każdego z budynków do 260 m², o wysokości 9 m i łącznej długości 50 m, przy szerokości działki w linii brzegowej wynoszącej 55 m, również nie odnosi się do istniejącej zabudowy. W ocenie Stowarzyszenia, tak intensywna zabudowa stanowić będzie dysharmonię w krajobrazie wsi. Stowarzyszenie wniosło jednocześnie o uznanie go za stronę tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdziło, że Stowarzyszenie nie złożyło wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz dopiero po wydaniu decyzji przez ten organ. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, gdyż postępowanie to nie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu, który również nie żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie uczestniczyło ponadto w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na prawach strony z uwagi na brak takiego żądania. Wobec powyższego, Stowarzyszeniu nie przysługiwało prawo do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium zaznaczyło, że złożony z odwołaniem wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie był skuteczny, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie jest orzeczeniem abstrakcyjnym i orzeka się o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu prowadzonym w konkretnej sprawie indywidualnej. Postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora zakończone zostało w dniu 18 maja 2010 r. wydaniem decyzji. Postępowanie odwoławcze wszczynane jest na skutek prawidłowo wniesionego odwołania, a od tej decyzji nie wniesiono skutecznie odwołania. Brak było zatem postępowania, do którego można było dopuścić Stowarzyszenie. Powyższa decyzja Kolegium nie została doręczona Stowarzyszeniu, które wnioskiem z dnia 7 marca 2011 r. zwróciło się do o wznowienie postępowania odwoławczego i ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Podniosło, że w dniu 19 lutego 2011 r. powzięło informację, że odwołanie zostało już rozstrzygnięte, o czym nie powiadomiono odwołującego się. Postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 23 grudnia 2010 r. Następnie, decyzją z dnia 22 czerwca 2011 r. orzekło, że decyzja Kolegium z dnia 23 grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa, jednakże Kolegium nie uchyliło tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Kolegium przyznało, że w rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia 23 grudnia 2010 r. nie została doręczona Stowarzyszeniu, które wniosło odwołanie. Podmiot ten nie został uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., powoływanej jako K.p.a.) i nie działał w sprawie na prawach strony na podstawie art. 31 § 3 K.p.a., lecz był stroną w znaczeniu formalnoprawnym w postępowaniu odwoławczym. Decyzja z dnia 23 grudnia 2010 r. powinna być więc doręczona Stowarzyszeniu jako podmiotowi, który wniósł odwołanie i żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Z tego względu zaniechanie doręczenia rozstrzygnięcia Kolegium wyczerpało podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe, stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniałoby uchylenie decyzji Kolegium z dnia 23 grudnia 2010 r. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, jednak analizując własną decyzję z dnia 23 grudnia 2010 r., Kolegium uznało, że odpowiada ona prawu. W ocenie Kolegium, decyzja ta wydana została wprawdzie z naruszeniem prawa, jednak nie podlegała uchyleniu na podstawie art. 146 § 2 K.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Stowarzyszenie podniosło, że zgodnie z art. 31 § 4 K.p.a. organ pierwszej instancji powinien był zawiadomić je o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tym bardziej, że wiedział o zainteresowaniu Stowarzyszenia zabudową brzegu jeziora T. i jego uczestnictwie w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy działki bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością. Stwierdziło, że organ pierwszej instancji powinien był zbadać czy brak wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wynikał z zaniedbań Stowarzyszenia, czy też nie był zawiniony. Zaniechanie ustalenia powyższego naruszyło art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Stowarzyszenie zarzuciło, że organy obu instancji nie rozpoznały jego wniosków. Zaznaczyło przy tym, że wniosek taki został złożony, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie była jeszcze ostateczna. Wskazało, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy sąsiedniej działki Kolegium dopuściło Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia 21 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 22 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu podzieliło argumenty zawarte w tej decyzji co do naruszenia prawa decyzją Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego i co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium, Stowarzyszenie nie miało przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia 18 maja 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania w dniach od 26 maja 2010 r. do 1 czerwca 2010 r. W dniu 28 maja 2010 r. Stowarzyszenie złożyło do Burmistrza wniosek o uznanie za stronę postępowania, w którym została wydana decyzja z dnia 18 maja 2010 r. Następnie, w dniu 4 czerwca 2010 r. Stowarzyszenia wniosło odwołanie od tej decyzji. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wpłynął więc, gdy postępowanie przed tym organem zostało zakończone wydaniem decyzji. Zdaniem Kolegium, Stowarzyszenie niewątpliwie nie było legitymowane do wniesienia odwołania. Złożyło ono bowiem wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. Odwołanie przysługuje zaś stronom postępowania i podmiotom na prawach strony. Stowarzyszenie na dzień wniesienia odwołania nie legitymowało się takim statusem. Kolegium za bez znaczenia uznało okoliczność, że w innej sprawie dopuściło Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Stwierdziło również, że nie był istotny fakt, że Stowarzyszenie uczestniczyło w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy sąsiedniej działki. Burmistrz Miasta M. nie miał bowiem obowiązku zawiadamiać Stowarzyszenia o postępowaniu i wydaniu decyzji z dnia 18 maja 2010 r., gdyż były to postępowania odrębne. W złożonej skardze Stowarzyszenie powtórzyło argumentację zawartą uprzednio we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Co do zasady, każda decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Ustawodawca przewidział, że w obrocie prawnym mogą jednak pojawić się decyzje wadliwe lub wydane w nieprawidłowo prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera więc regulacje umożliwiające weryfikację wydanych decyzji. Jednym z takich trybów kontroli jest wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna (zob. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2007, s. 249-250 i powołana tam literatura). Celem wznowionego postępowania jest bowiem ustalenie czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie tych ewentualnych wadliwości, a także ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (tak NSA w uchwale z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02). Przypomnieć też należy, że Konstytucja RP art. 45 ust. 1 gwarantuje każdemu prawo do procesu. Jego istota polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Wobec tego, wznowione postępowanie, w którym zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a., winno doprowadzić do naprawienia błędów stwierdzonych w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną niewątpliwie jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.). W postępowaniu wznowieniowym musi być jednak zrealizowany podstawowy cel tej instytucji, jakim jest stworzenie realnej, a nie iluzorycznej, ochrony praw i interesów podmiotu, na wniosek którego wznowione zostało postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie Kolegium postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. wznowiło postępowanie zakończone własną decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r., którą Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze. Powyższe postanowienie dało organowi prawną możliwość ponownego zbadania prawidłowości postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia 23 grudnia 2010 r. Akta sprawy nie pozwalają jednak na ocenę, że rzeczywiście po wznowieniu postępowania naprawiono wadliwości postępowania zwykłego. Należy bowiem zauważyć, że w postępowaniu tym Stowarzyszenie, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., złożyło wniosek, w którym powołując się na swoje cele statutowe, domagało się dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Bezsporne jest, że nie został on rozpoznany. Dodać należy, że w aktach sprawy znajduje się jedynie projekt postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 1 czerwca 2010 r., bez podpisu osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Powyższe nie pozwala na stwierdzenie, że Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skoro więc wznowiono postępowanie odwoławcze, Kolegium winno było w pierwszej kolejności odnieść się do wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy opisanej wyżej nieruchomości. W tym miejscu należy podnieść, że wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, podzielony przez Kolegium, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, gdyż instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy, jednakże, w orzecznictwie tym wskazuje się również, że ten ogólnie słuszny, co do zasady, pogląd musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 K.p.a., wprowadzającego proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w konkretnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 K.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym (tak NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 545/11). Pogląd o konieczności odnoszenia ogólnego i abstrakcyjnie słusznego poglądu prawnego o związku wniosku organizacji społecznej z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu z postępowaniem wszczętym z inicjatywy innego podmiotu do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy wyrażony został również w wyrokach NSA: z dnia 3 lutego 2005 r. (sygn. OSK 1076/04), wyrok z dnia 23 listopada 1999 r. (sygn. II SA/Kr 1191/99 z glosą J. Borkowskiego – OSP 2000, w. 7-8, poz. 112), z dnia 20 stycznia 2005 r. (sygn. OSK 1755/04, ONSA i WSA 2005 r., nr 6, poz. 111) i z dnia 18 listopada 2008 r. (sygn. II OSK 1388/07, LEX nr 526062). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Rozstrzygając zatem wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ administracji jest zobowiązany z urzędu zbadać czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, tj. czy cele te wiążą się merytorycznie z przedmiotem postępowania. Ponadto, istotne jest również ustalenie istnienia interesu społecznego. Przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, a także aby mogła podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. Przy tym, istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może być zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, lecz zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00, LEX nr 81984). Wobec powyższego, Kolegium powinno zbadać czy w niniejszej sprawie zostały spełnione te warunki, a następnie szczegółowo i przekonująco uzasadnić podjęte w tym przedmiocie rozstrzygnięcie. Organ winien więc wykazać czy cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia uzasadniają jego udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr x oraz czy interes społeczny przemawia za dopuszczeniem wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu, czy też nie. Dodać należy, że zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa nawiązuje do konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa (wywodzonej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP) i stanowi jeden z fundamentów praworządnego działania administracji publicznej. Kolegium na etapie postępowania odwoławczego dopuściło Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy sąsiedniej działki, na co wielokrotnie wskazywało Stowarzyszenie, (sprawa "[...]"). Niewątpliwie orzeczenia zapadłe w innym postępowaniu nie mają bezpośredniego wpływu na przedmiotowe postępowanie, jednakże biorąc pod uwagę podobieństwa obu spraw, należało odnieść się do zarzutów formułowanych przez Stowarzyszenie dotyczących jego uczestnictwa w sprawie. Ewentualne odmienne stanowisko w kwestii dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu objętym wnioskiem złożonym wraz z odwołaniem w niniejszej sprawie, wymagało będzie szczególnie przekonującej argumentacji, która nie pozwoli na postawienie zarzutu arbitralności działania organu administracji. W tej konkretnej sytuacji, niewystarczająca jest bowiem argumentacja, że są to dwa odrębne postępowania. Niezrozumiałe jest też powoływanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie, w sytuacji kiedy sam organ stwierdził, że nie doszło do jego wydania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło jedynie, że postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku podmiotu bez wyjaśnienia, dlaczego zajęło takie stanowisko. Nie odniosło się przy tym ani do statutu Stowarzyszenia, z którego wynika, że celem tej organizacji jest szeroko rozumiana ochrona środowiska naturalnego w szczególności rejonu w. (§ 7 statutu), ani do argumentów podnoszonych przez Stowarzyszenie. Nie przedstawiło też przekonywujących argumentów przeciwko dopuszczeniu do udziału w sprawie tego podmiotu i to zarówno w charakterze strony jak i organizacji. Powyższe powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada zasadom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którymi uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji administracyjnej ma nie tylko odzwierciedlać tok postępowania, ustalenia poczynione przez organ i dowody, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków, ale powinno również przedstawiać i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do ustalonej sytuacji faktycznej. Brak właściwego, pełnego uzasadnienia decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd. Dla strony bowiem, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak samo rozstrzygnięcie. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ administracji winien odnieść się do merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu, przy czym na obecnym etapie postępowania rozważania dotyczące wszystkich istotnych dla sprawy kwestii muszą znaleźć się w jednym orzeczeniu organu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni rozważania i wytyczne Sądu, zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.