II SA/Ol 60/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego A. T. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 14 lipca 2017 roku podinsp. A. T. - zastępca naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji (dalej skarżący) zwrócił się raportem, datowanym na dzień 13 lipca 2017 roku z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 19 lipca 2017 roku na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Prośbę swą uzasadnił tym, że w dniu 3 lipca 2017 roku otrzymał orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej, w którym stwierdzono jego niezdolność do służby w Policji. Skarżący nadmienił, że w związku z tym, iż orzeczenie spełniało jego oczekiwania, nie skorzystał z prawa odwołania, co miało spowodować uprawomocnienie się orzeczenia w dniu 18 lipca 2017 roku. Pismem z dnia 19 lipca 2017 roku, zarejestrowanym pod numerem "[...]" Komendant Powiatowy Policji odmówił skarżącemu przychylenia się do jego prośby wskazanej w ww. raporcie. Organ powołał się na uprzednio złożony przez stronę w dniu 12 maja 2017 roku inny raport o zwolnienie ze służby w Policji w trybie natychmiastowym, w związku z nabyciem przez stronę praw emerytalnych. W odniesieniu do powyższego żądania wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji policjanta zwalnia się ze służby w Policji w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Nadto organ wskazał, że w dniu 13 lipca 2017 roku został wydany rozkaz personalny nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji, którym A. T. został już zwolniony ze służby w Policji z dniem 25 lipca 2017 roku na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. A. T.pismem z dnia 14 sierpnia 2017r. wniósł odwołanie od "decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]". W odwołaniu skarżący zarzucił, że pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia 19 lipca 2017 roku nie miało formy decyzji administracyjnej, nie zawierało żadnych informacji o sposobie i terminie odwołania. Przedmiotowe pismo, będące odpowiedzią przełożonego właściwego w sprawach osobowych na złożony raport jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., podlegającą odwołaniu i powinno zawierać wszystkie elementy decyzji, w tym pouczenie dotyczące możliwości i terminu wniesienia odwołania. Skarżący przytoczył przepis art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W związku z faktem, że brak pouczenia był zawiniony po stronie Komendanta Powiatowego Policji, skarżący na podstawie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. wniósł o przywrócenie uchybionego terminu. Nadto zarzucił organowi I instancji, że w sposób niezrozumiały dla strony nawiązał do raportu zainteresowanego z dnia 12 maja 2017 roku o zwolnienie ze służby w Policji na własną prośbę, wskazując na przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, na mocy którego policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Wyjaśnił, że w międzyczasie został skierowany na komisję lekarską, która orzeczeniem ustaliła jego całkowitą niezdolność do służby, tym samym zmieniła się jego sytuacja prawna. Zdaniem skarżącego, winien być on zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, gdyż zwolnienie na tej podstawie, w odróżnieniu do zwolnienia w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji jest obligatoryjne. Według strony Komendant Powiatowy Policji w tym zakresie działał bezprawnie. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że stronie niewątpliwie przysługiwała legitymacja odwoławcza i posiadała ona pełną zdolność do czynności prawnych, a wniosek odwoławczy odpowiadał wymogom formalnym. Jednakże w ocenie organu odwoławczego przedmiot zaskarżenia w chwili złożenia odwołania nie istniał. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że w chwili złożenia przez skarżącego raportu w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji w obrocie prawnym, funkcjonowała już decyzja - rozkaz personalny nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]". Tym samym postępowanie administracyjne prowadzone w I instancji zostało zakończone, a zatem organ administracji publicznej rozstrzygnął już w przedmiocie postępowania, tj. zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, ale w oparciu o inną podstawę materialnoprawną. W związku z tym pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia 19 lipca 2017 roku nie można potraktować jako samodzielną decyzję administracyjną. Jest to jedynie odpowiedź organu administracji publicznej na raport zainteresowanego. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego nie można zarzucić Komendantowi Powiatowemu Policji bezprawności przedsiębranych działań. Organ II instancji podkreślił, że orzeczenie o trwałej niezdolności do służby w Policji, zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji stanowi obligatoryjną materialnoprawną podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, co wynika wprost z przytoczonego przepisu. Natomiast w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji organ może zwolnić funkcjonariusza, ale nie ma takiego obowiązku. Niemniej jednak powyższe nie ma znaczenia dla sposobu załatwienia sprawy. Na dzień złożenia przez stronę raportu w tej sprawie orzeczenie komisji lekarskiej nie było jeszcze prawomocne, prawo do odwołania mają zaś wszystkie strony postępowania, nie tylko sam skarżący. Podkreślono przy tym, że wcześniej zostało wszczęte inne postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, a nawet już była wydana nieostateczna decyzja o zwolnieniu ze służby. Skargę na ww. postanowienie wywiódł A. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji, przyjęcie do rozpoznania odwołania oraz uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść postanowienia, a mianowicie art. 104 k.p.a. poprzez uznanie, iż pisma Komendanta Powiatowego Policji zarejestrowanego pod numerem nie można uznać za samodzielną decyzję administracyjną w sytuacji, gdy organy administracyjne załatwiają sprawy poprzez wydanie decyzji, a pismo Komendanta spełniało wszelkie wymagane ku temu przesłanki, - obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez nie zawarcie w decyzji wszystkich składników odpowiadających wymogom przepisu, w szczególności brak pouczenia o możliwości i terminie wniesienia odwołania, przez co spowodowało to dla strony negatywne konsekwencje, - rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie jako podstawy zwolnienia skarżącego ze służby, w sytuacji gdy prawomocnym orzeczeniem komisji lekarskiej A. T. został uznany za trwale niezdolnego do służby, - rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy popełnienie przestępstwa w świetle przytoczonego przepisu oraz zaniedbań ze strony funkcjonariuszy na miejscu zdarzenia nie jawi się jako oczywiste, zatem zastosowana kara jawi się jako zbyt surowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ppsa (Dz. U. z 2017r. poz. 1369, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Nr "[...]" z dnia "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Policji, którym to postanowieniem organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego wniesionego od pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia 19 lipca 2017 r., którym odmówiono spełnienia prośby skarżącego o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 19 lipca 2017 roku na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że przedmiot zaskarżenia w chwili złożenia odwołania nie istniał. W ocenie organu odwoławczego w chwili złożenia przez skarżącego raportu w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 (orzeczenie trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską) ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 j.t.) w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja - rozkaz personalny nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]". Tym samym postępowanie administracyjne prowadzone w I instancji zostało zakończone, a zatem organ administracji publicznej rozstrzygnął już w przedmiocie postępowania, tj. zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, ale w oparciu o inną podstawę materialnoprawną. Z uwagi na powyższe rozważania w ocenie organu odwoławczego pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]" nie można potraktować jako samodzielną decyzję administracyjną. W ocenie Sądu z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności należało zweryfikować czy pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]", od którego odwołanie wniósł skarżący, spełnia przesłanki decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym akceptowany jest pogląd, że decyzja administracyjna to inaczej kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88, OSPiKA 3/89, poz. 59). Niezbędne elementy treści decyzji administracyjnej wymienia przepis art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 j.t.), k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis (podpis elektroniczny) z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego, sprzeciwu od decyzji lub skargi do sądu administracyjnego - w określonych przypadkach (art. 107 § 1 pkt 9). Przesłanką kwalifikowania aktu jako decyzji administracyjnej, w przypadkach wątpliwych stanowi pojęcie materialne decyzji administracyjnej konstruowane z elementów niespornych w nauce prawa administracyjnego, natomiast pojęcie procesowe decyzji administracyjnej daje podstawę do kontroli poprawności jej formy oraz procedury podjęcia (J. Borkowski (w:) B. Adamiak red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2013 r. wyd. 13). Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że podstawą dla uznania określonej czynności (pisma) organu administracyjnego za decyzję administracyjną jest posiadanie przez tę czynność trzech cech: a) musi być to przejaw woli organu administracyjnego, co należy rozumieć jako władcze narzucenie przez rozstrzygający sprawę organ swojego stanowiska; b) wola organu administracyjnego musi być oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego; c) wola organu administracyjnego musi rozstrzygać konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej (strony). Należy przy tym zaznaczyć, że nawet w wypadku braku dla danego rozstrzygnięcia podstawy prawnej, będzie ono decyzją, chociaż obciążoną istotną wadą. W konsekwencji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu. Z tego względu pismo nie mające formy przynależnej decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93). Do elementarnych cech decyzji zaliczyć zatem należy: oznaczenie organu, wskazanie adresata tej decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Te elementy zawiera pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia 19 lipca 2017 r., doręczone stronie w dniu 31 lipca 2017 roku. Nie ma znaczenia dla oceny tego pisma jako decyzji brak zamieszczenia w nim pouczenia o możliwości jego zaskarżenia, a dostrzec trzeba, że pomimo braku pouczenia strona wniosła odwołanie. Niewątpliwie wszystkie elementarne składniki tego rozstrzygnięcia stanowiące o jego statusie jako decyzji zostały w nim zawarte. Argumentacja organu odwoławczego odmawiająca temu pismo przymiotu decyzji administracyjnej jest zatem niezasadna. Bezsprzecznie natomiast w dniu 13 lipca 2017 roku został wydany rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji, którym A. T. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 25 lipca 2017 roku na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 (popełnienie czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie) ustawy o Policji. Postępowanie administracyjne, zakończone decyzją administracyjną nr "[...]", zostało wszczęte w dniu 5 czerwca 2017 roku, w związku z popełnieniem przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa z art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny, polegającego na tym, że w dniu 11 maja 2017 roku w A, gmina A na drodze publicznej, w ruchu lądowym kierował samochodem osobowym marki A, znajdując się w stanie nietrzeźwości ze stężeniem alkoholu we krwi nie mniejszym niż 0,59 promila. Rozstrzygnięciu kończącemu powyższe postępowanie na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zakończone decyzją ostateczną - rozkazem personalnym nr "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", na mocy którego uchylono zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia A. T. ze służby w Policji, z ustaleniem daty zwolnienia na dzień 31 lipca 2017 roku, a w pozostałej części utrzymano go w mocy. Niewątpliwie zatem w dniu wydania decyzji organu I instancji z 19 lipca 2017 roku funkcjonował już w obrocie prawnym rozkaz personalny nr "[...]" z dnia 13 lipca 2017 r. Komendanta Powiatowego Policji, którym A. T. został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Ocenić należy zatem, że w dniu podjęcia decyzji w niniejszej sprawie, tj. 19 lipca 2017 r., przedmiot sprawy rozumiany jako zwolnienie ze służby w Policji faktycznie już nie istniał. Ponadto, jak już wskazano, niewątpliwie pismo organu I instancji z dnia 19 grudnia 2017r., wydane na gruncie niniejszej sprawy, ma charakter decyzji. Niezgodne z prawem zatem było wydanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania skarżącego od pisma z dnia 19 lipca 2017 r. z tego powodu, że pismo to nie jest decyzją. Jeśli zaś Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że skarżący już został wcześniej zwolniony skutecznie ze służby na innej podstawie i w związku z tym nie ma już przedmiotu sprawy, to winien rozważyć uchylenie decyzji z dnia 19 lipca 2017r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku, stosownie do art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r. poz. 1800, ze zm.).