II SA/Ol 600/11

Dnia 20 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2010r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, poinformował K. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]", o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wspólnotowych dotyczących regulacji czasu pracy kierowców. Zobowiązano jednocześnie przedsiębiorcę do przedłożenia w terminie do 12 sierpnia 2010r. wyszczególnionych dokumentów, w tym tarcz tachografu (wykresówki) oraz zaświadczenia potwierdzające nieprowadzenie pojazdu za okres objęty kontrolą (inne dokumenty świadczące o nieprowadzeniu pojazdów) wszystkich kierowców. Wskazano, że tarcze i zaświadczenia powinny być poukładane chronologicznie z podziałem na kierowców za okres od 11 sierpnia 2009r. do 12 lipca 2010r. W dniu 12 sierpnia 2010r., jak wynika z protokołu okazania dokumentów, przedsiębiorca przedłożył żądane dokumenty, oprócz faktur lub dokumentów przewozowych z okresu objętego kontrolą. Przy czym w uwagach do tego protokołu, reprezentujący firmę P. G., potwierdził, że do dnia 18 sierpnia 2010r. zobowiązuje się do dostarczenia kontrolującym wyszczególnione dokumenty, w tym tarcze tachografu kierowcy W. J. za okres 01.01.2010 – 28.02.2010, wraz z dokumentami poświadczającymi dni wolne od kierowania pojazdem ciężarowym. Z karty pobrań zapisów z urządzenia rejestrującego (k. 24 akt administracyjnych) wynika, że w dniu 12 sierpnia 2010r. pobrano od przedsiębiorcy 28 wykresówek kierowcy W. J. za okres od 18 marca 2010r. do 23 kwietnia 2010r. Pełnomocnik kontrolowanego oświadczył tego dnia do protokołu z wniesienia wyjaśnień, że nie przechowuje wszystkich tarcz z tachografu z okresu kontrolowanego, ponieważ nie wiedział, że jest taki obowiązek. Nie wystawia też kierowcom ani sobie dokumentów, które swoją treścią zaświadczałby o dniach wolnych od pracy. W dniu 18 sierpnia 2010r. pobrano od pełnomocnika kontrolowanego dodatkowo 14 wykresówek i 26 zaświadczeń kierowcy W. J. za okres od 30 grudnia 2009r. do 19 kwietnia 2010r. W dniu 2 września 2010 pełnomocnik kontrolowanego zapoznany został z protokołem kontroli, w którym wskazano, że zakres kontroli obejmował okres od 11 sierpnia 2009r. do 12 lipca 2010r. W zakresie czasu pracy kierowców okres kontrolny ograniczono od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia 30 kwietnia 2010r. (kierowcy W. J., k.24 i 25). W opisie naruszeń, stanowiącym załącznik do protokołu kontroli, stwierdzono m.in. brak wykresówek kierowcy W. J. za dni: 12, 13, 14,16 i 17 luty 2010r., od 1 do 18, 20, 21, oraz 26 marca 2010r. Do protokołu kontroli pełnomocnik kontrolowanego nie wniósł zastrzeżeń. Następnie w dniu 2 września 2010r. inspektor J. S., działając z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zawiadomiła K. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzonych naruszeń, a w dniu "[...]" wydała decyzję, na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8, art. 92 ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), o nałożeniu na przedsiębiorcę kary 30.000 złotych, w tym: 1). 500 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (zgodnie z lp.1.8.1 załącznika do wskazanej ustawy); 2). 67.000 zł za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie (134x500 zł zgodnie z lp.11.4.1 załącznika do wskazanej ustawy) za okres 12 sierpień - 30 grudzień 2009r. oraz 15 maj-12 lipiec 2010r. Wyjaśniono, że ilość dni ustalono na podstawie umowy o pracę, gdzie średni tygodniowy czas pracy wynosi 40 godzin, a dobowy 8 godzin. Organ podniósł też, że w dniu 1 grudnia 2010r. przesłuchano K. M., który na zadane pytanie: "dlaczego nie okazał Pan wykresówek za okres kontrolny?" odpowiedział: "nie wiem dlaczego ich nie miałem podczas kontroli w dniach 12 -26 sierpnia 2010r. Znajdowały się one u kierowcy."; 3). 500 zł wobec ustalenia, że okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów miejsca lub daty końcowej używania wykresówki (20x50 zł= 1000 zł max 500zł – zgodnie z lp.11.4.7.d załącznika do wskazanej ustawy); 4). 900 zł za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (9 szt. x 100 zł = 900 max 1000zł – zgodnie z lp. 11.4.7.d załącznika do wskazanej ustawy). Na zakończenie organ wyjaśnił, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć kwoty 30.000 zł. K. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, iż pracownicy Inspekcji przeprowadzili kontrolę z naruszeniem art. 35 i 36 Kpa oraz w sposób chaotyczny, gdyż ustalono na początku, że wykresówki będą pobrane za okres 30 grudnia 2009 r. - 23 kwietnia 2010 r., w protokole jest od 1 stycznia do 30 kwietnia 2010 r., zaś w decyzji ukarano przedsiębiorcę za brak tarczek z pozostałego okresu, z którego ich nie żądano. Skarżący podniósł, iż w dniu 12 sierpnia 2010 r. do siedziby firmy przybyli pracownicy Inspekcji Transportu Drogowego i rozpoczęli kontrolę przedsiębiorstwa. Zostało ustalone wówczas, że kontroli poddany zostanie okres od 30 grudnia 2009 r. do 23 kwietnia 2010 r. Pobrano wykresówki jednego kierowcy W. J. w ilości 28 sztuk, czego dowodem jest karta pobrań z dnia 12.08.2010 r. Z uwagi, że odwołujący nie był w stanie znaleźć w dniu przybycia inspekcji wszystkich wykresówek i zaświadczeń z tego okresu, zobowiązał się do ich dostarczenia do siedziby organu w ciągu tygodnia. W dniu 18.08.2010 r. dostarczył wszystkie pozostałe dokumenty kierowcy w liczbie: 14 wykresówek i 26 zaświadczeń, co zostało odnotowane w karcie pobrań. Odwołujący wskazał, że nie prowadzi działalności typowo transportowej, stąd pojazd jaki posiada wykorzystywany jest jedynie pomocniczo. Kierowca zazwyczaj jeździ co drugi dzień, zaś w okresie zimowym przerwy te są dłuższe. Podkreślił, że w dniu 18.08.2010 r. zostały przekazane do siedziby organu wszystkie zaświadczenia i wykresówki, dokumentujące każdy dzień z okresu 30.12.2009 r. do 23.04.2010 r. K. M. zauważył, że w protokole z kontroli inspektor napisał, iż przyjął okres kontroli od 01.01.2010 do 30.04.2010 r., natomiast w decyzji administracyjnej została nałożona kara za brak okazanych wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za okres: 12.08.2009 do 31.12.2009 i 15.05.2010 do 12.07.2010 r. Odwołujący zaznaczył, że inspektor nie żądał podczas prowadzonej kontroli dokumentacji za powyższy okres. W tej sytuacji, zdaniem strony, kara w wysokości 67.000 zł została nałożona niesłusznie. Dodatkowo K. M. oświadczył, że nie zgłasza zastrzeżeń do kar nałożonych za pozostałe naruszenia. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy w kwestionowanym zakresie. Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego, że " zostało ustalone, iż kontroli poddany zostanie okres od 30 grudnia 2009r. do 23 kwietnia 2010r.". Zdaniem organu ustalenie takie nie ma uzasadnienia i poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazano, że z wezwania z dnia 2 sierpnia 2010 r. jasno wynika, iż strona została zobowiązana m.in. do okazania tarcz tachografu (wykresówek) oraz zaświadczeń potwierdzających nieprowadzenie pojazdu wszystkich kierowców za okres od dnia 11 sierpnia 2009r. do dnia 12 lipca 2010r. Organ uznał, że taki też okres został skontrolowany przez organ I instancji. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, znajdujący się w protokole kontroli zapis: "zakres kontroli obejmował okres od 11 sierpnia 2009r. do 12 lipca 2010r. W zakresie czasu pracy kierowców okres kontrolny ograniczono; 1. od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia 30 kwietnia 2010r. (kierowcy W. J.)" jednoznacznie wskazuje, iż okresem kontroli był okres od dnia 11 sierpnia 2009r. do dnia 12 lipca 2010r., jedynie w zakresie czasu jazdy kierowcy, wymaganych przerw i odpoczynków analizę tarcz tachografu ograniczono do okresu od dnia 1 stycznia do 30 kwietnia 2010r., co umożliwiało organowi kontrolnemu stwierdzenie w pozostałym okresie innych, niż dotyczących czasu jazdy kierowców naruszeń, w tym wypadku nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. W związku z tym organ II instancji ustalił na podstawie analizy materiału dowodowego, że przedsiębiorca nie okazał do kontroli wymaganych wykresówek ani zaświadczeń za 140 dni od 12 sierpnia do 29 grudnia 2009r. i od 17 maja do 12 lipca 2010r. (po odliczeniu sobót i niedziel), a nie jak przyjął organ I instancji 134 dni. Mając jednak na uwadze ograniczenie przez ustawodawcę kary do sumy 30.000 zł, ustalenie to nie ma wpływu na wysokość nałożonej kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. M. podtrzymał argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo zauważył, że wśród stwierdzonych naruszeń, jakie zostały odnotowane w protokole nie ma żadnej informacji, że nie zostały okazane wykresówki i dokumenty o nieprowadzeniu pojazdu z okresu wykraczającego poza ustalony w protokole, tj. od 12 sierpnia do 31 grudnia 2009r. i od 17 maja do 12 lipca 2010r. W ocenie skarżącego przeprowadzający kontrolę popełnili błąd, czego nie dostrzegł organ II instancji. Zarzucił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone tendencyjnie z naruszeniem zasad określonych w Kpa. Zdaniem skarżącego twierdzenie organu, iż pozostałe wykresówki miały być okazane, a nie kontrolowane, jest nielogiczne i niedorzeczne. W odpowiedzi na skargę Główny inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż przedsiębiorca do kontroli nie okazał wykresówek ani zaświadczeń potwierdzających ich brak kierowcy W. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, w zakresie kwestionowanym przez skarżącego, oparte zostały na ustaleniach faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym z przeprowadzonej kontroli. Bezspornym w sprawie jest, że pierwotnie skarżący został wezwany do przedłożenia przedmiotowych tarcz i zaświadczeń za okres od 11 sierpnia 2009r. do 12 lipca 2010r. (tej czynności dokonała inspektor J. S.). Natomiast czynności kontrolne w dniu 12 sierpnia 2010r. przeprowadzała inspektor K. K., która w protokole z okazania dokumentów wyraźnie potwierdziła, że kontrolowany okazał tarcze tachografu oraz dokumenty potwierdzające nieprowadzenie pojazdu za okres objęty kontrolą. Przy czym w uwagach do tego protokołu, reprezentujący firmę P. G., potwierdził, że do dnia 18 sierpnia 2010r. zobowiązuje się do dostarczenia kontrolującym wyszczególnionych dokumentów, w tym tarcz tachografu wraz z dokumentami poświadczającymi dni wolne od kierowania pojazdem ciężarowym kierowcy W. J. za okres 01.01.2010 – 28.02.2010. Termin ten został poprawiony przez inspektor K., która najpierw napisała termin do końca kwietnia 2010r. Dokument ten zawiera w związku z tym sprzeczne dane. Z jednej strony potwierdza spełnienie nałożonego obowiązku za okres objęty kontrolą, ale jednocześnie wskazuje, że obowiązek ten nie został w pełni zrealizowany. Przy czym nie zarejestrowano w ogóle z jakich dat konkretnie skarżący przedstawiał w dniu rozpoczęcia kontroli wykresówki lub zaświadczenia, czy też inne stosowne dokumenty świadczące o nieprowadzeniu pojazdu przez zatrudnionego kierowcę. Tym samym nie można na obecnym etapie ustalić dokładnie, za które dni wyznaczonego w wezwaniu okresu dokumentów brakowało. Wiadomo jest natomiast, że pobrano od skarżącego w dniu 12 sierpnia 2010r. - 28 wykresówek za okres od 18 marca do 23 kwietnia 2010r. W ocenie Sądu dokument ten nie pozwala na przyjęcie, zwłaszcza w świetle treści protokołu okazania, jak również wobec ograniczenia okresu kontrolnego w zakresie czasu pracy kierowcy W. J., że kontrolowany w dacie rozpoczęcia kontroli okazał tylko te wykresówki. Co więcej, porównanie treści obu dokumentów, tj. protokołu okazania i karty pobrań z dnia 12 sierpnia 2010r., a w szczególności okresu za jaki pobrano wykresówki i okresu za jaki zobowiązano przedsiębiorcę do uzupełnienia dokumentów (nie budzi wątpliwości Sądu, że zakres ten określiła prowadząca czynności kontrolne inspektor K. K.), przekonuje, że wobec wprowadzonego ograniczenia, na które powoływał się skarżący i które potwierdza protokół kontroli sporządzony po jej zakończeniu, w dacie rozpoczęcia kontroli nie żądano już od przedsiębiorcy okazywania wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających dni wolne kierowcy W. J., za okres wykraczający poza wprowadzone ograniczenie co do tego kierowcy. Żaden z organów orzekających nie wyjaśnił dlaczego zakres omawianego naruszenia jest sprzeczny z ustaleniami protokołu kontroli, gdzie w załączonym opisie naruszeń (sporządzonym przez inspektor J. S.) stwierdzono, że przedsiębiorca nie okazał wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu jedynie za dni 12, 13, 14,16 i 17 luty 2010r., od 1 do 18, 20, 21, oraz 26 marca 2010r. Tych dat w wydanych decyzjach w ogóle nie uwzględniono, mimo że decyzję w I instancji wydawał inspektor przeprowadzający kontrolę. Reasumując, zdaniem składu orzekającego Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, jak to uczyniły organy, że skarżący nie okazał w czasie kontroli wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę za dni od 12 sierpnia do 29 grudnia 2009r. oraz od 17 maja do 12 lipca 2010r. Ustalenia te nie mają w ogóle pokrycia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, a przez to należy uznać je za dowolne, co narusza art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071), zobowiązujący organy administracyjne do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z unormowania tego wynika zasada swobodnej oceny dowodów, która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Powoływane przez organ I instancji zeznania przedsiębiorcy, który przyznał, że nie dysponował podczas kontroli wykresówkami za okres kontrolny, w zasadzie nie wnoszą nic nowego do sprawy. Z dokumentów z przeprowadzonej kontroli wynika przecież, że część dokumentów skarżący jednak dostarczył, co jest bezsporne. Poza tym w protokole kontroli jednoznacznie wskazano zakres naruszeń. Dlatego ogólnikowo zadane skarżącemu podczas przesłuchania pytania: "Dlaczego nie okazał Pan wykresówek za okres kontrolny"?, skarżący miał prawo odnieść do stwierdzonych naruszeń z protokołu kontroli. Tym samym zeznania strony nie dowodzą, że skarżący dopuścił się spornego naruszenia w zakresie przyjętym w decyzjach, ale sprzecznym z ustaleniami kontroli. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ponownie zweryfikować stan faktyczny sprawy w oparciu o materiał dowodowy, uwzględniając rzeczywisty zakres kontroli i nałożone na skarżącego obowiązki w czasie jej przeprowadzania, co umożliwi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Stwierdzone istotne uchybienia proceduralne obligowały Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.