II SA/Ol 600/17

Dnia 5 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy rzeczowej w formie zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 27 października 2016 r. A. R. złożył wniosek o "przydział 2 ton węgla, 10m3 drewna opałowego lub równej wartości w złotych na sezon grzewczy 2016/2017". Decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. działający z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił wnioskodawcy przyznania rzeczonego świadczenia, jednak decyzja ta wskutek wniesionego odwołania została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaś sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia 5 kwietnia 2017 r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy pomocy w formie 2 ton węgla, 10 m3 drewna opałowego na sezon grzewczy 2016/2017 oraz zasiłku celowego na zakup 2 ton węgla, 10m3 drewna opałowego na sezon grzewczy 2016/2017. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo podjętych prób organowi nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą. Strona, mimo wzywania jej do ośrodka pomocy, nie zgłosiła się do ośrodka ani w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ani też w celu ustalenia dogodnego terminu i miejsca jego przeprowadzenia, co w ocenie organu oznacza brak współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i uzasadniania odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. R. wskazał, że argumenty organu są pokrętne. Zarzucił przy tym, że organ nie uwzględniania jego argumentów. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, czego w niniejszej sprawie nie można było zrobić z uwagi na pasywną postawę strony. Kolegium wskazało, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest formą współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc z organem pomocy społecznej, zaś odmowa lub uniemożliwienie jego przeprowadzenia może stanowić o odmowie o przyznania pomocy. Wskazano, że organ podjął próbę ustalenia sytuacji bytowej strony wnioskującej, lecz nie mógł tego osiągnąć z uwagi na uniemożliwianie mu przez stronę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ próbował przy tym przeprowadzić zarówno wywiad środowiskowy, jak również próbował ustalić dogodne miejsce i datę jego przeprowadzenia. Skargę na ww. decyzję wywiódł A. R., wskazując, że nie zgadza się z decyzją Kolegium. Stwierdził, że decyzja Kolegium jest ostateczna, a MOPS nie dorósł do problemu, zaś on ma potrzeby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 5 kwietnia 2017 r. o odmowie przyznania wnioskodawcy pomocy rzeczowej w formie 2 ton węgla, 10m3 drewna opałowego na sezon grzewczy 2016/2017 oraz zasiłku celowego na zakup 2 ton węgla, 10m3 drewna opałowego na sezon grzewczy 2016/2017. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 j.t.), dalej zwanej u.p.s., statuuje generalną zasadę dotyczącą właściwości miejscowej gminy w sprawach pomocy społecznej, a w dalszych przepisach tego artykułu zawiera wyjątki od tej zasady. Stąd, na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wyjątek natomiast przewiduje m.in. ust. 3, który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, m.in. sytuację osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu. W sytuacji natomiast, gdy o pomoc zwraca się osoba bezdomna, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Należy zauważyć, że udzielanie świadczeń w miejscu pobytu powinno mieć charakter wyjątkowy, nie można nadużywać uprawnień wynikających z ust. 3, przerzucając wydatki na udzieloną pomoc na gminę miejsca zamieszkania lub zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 j.t.), dalej jako Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 25 tego Kodeksu, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w związku z art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na skoncentrowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej (takie stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OW 96/14 oraz wcześniej w postanowieniu z dnia 26 września 2012r., I OW 102/12, Lex nr 1329029, orzeczenia dostępne również w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Niewątpliwie o miejscu zamieszkania decydują zatem dwa podstawowe czynniki: po pierwsze samo przebywanie danej osoby (czynnik zewnętrzny) i po drugie zamiar tej osoby przebywania w tym miejscu inaczej nazywany zamiarem stałego pobytu (czynnik wewnętrzny). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, przy czym z reguły ustalenie wystąpienia pierwszej z ww. przesłanek najczęściej nie budzi wątpliwości, natomiast ustalenie drugiej przesłanki (zamiaru danej osoby przebywania w danym miejscu) może nastręczać dodatkowe trudności. Uzasadnione jest przyjęcie założenia, że skoro określona strona faktycznie i dobrowolnie przebywa w miejscowości B i z okoliczności sprawy wynika, że w tej miejscowości koncentruje swoje aktualne centrum życiowe, to jest to jej miejsce zamieszkania (podobnie: wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2017r., III SA/Kr 1453/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Na gruncie niniejszej sprawy postępowanie zostało prowadzone, a decyzja w I instancji wydana, przez działającego z upoważnienia Burmistrza Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Tymczasem na rozprawie przed Sądem w dniu 5 września 2017 r. skarżący podał, że "obecnie koczuje bez meldunku w nowym budynku byłej żony w J., który jeszcze nie ma nadanego numeru (akta sądowe, k. – 15). Ponadto, co istotne, z akt sprawy wynika, że korespondencja prowadzona ze skarżącym była kierowana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej na dwa adresy, mianowicie adres w N. i drugi adres w J. Natomiast skarżący odbierał ją pod adresem J., co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru (akta adm., k. – 13 i k. – 32). Tym samym zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja wydana w I instancji przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej została podjęta przez niewłaściwy organ. Niewątpliwie natomiast organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z miejscem zamieszkania skarżącego, a to bezpośrednio przekłada się na prawidłowe ustalenie właściwości miejscowej organu. Nadmienić należy, że stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji wydanej z naruszeniem właściwości. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ zobligowany jest zatem ustalić swoją właściwość w sprawie. Obecnie nie wiadomo dlaczego sporne rozstrzygnięcie zostało podjęte przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, skoro skarżący twierdzi, że zamieszkuje w J., i jak wynika z akt sprawy, tam też podejmuje korespondencję. Nadmienić należy, że była żona skarżącego, która pełniła funkcję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., już tego stanowiska nie sprawuje, ponieważ przeszła na emeryturę. Dlatego też w sprawie nie zaszła przesłanka wyłączenia Kierownika MOPS w J. z tej przyczyny. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę zbada swoją właściwość w oparciu o zalecenia przedstawione w niniejszym wyroku. Dopiero wówczas będzie możliwe podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przez właściwy organ. Z uwagi na naruszenie przepisów procesowych Sąd nie był władny weryfikować zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.