II SA/Ol 601/19

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy I. stwierdza nieważność "[...]" zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Gminy Stawiguda podjęła w dniu 15 października 2018 r. uchwałę nr XLII/419/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Stawiguda. Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe zaskarżył powyższy akt w całości, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono: - istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 12 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez ustalenie w § 3 uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w ten sposób, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od przedszkoli, szkół, innych placówek oświatowo-wychowawczych, zorganizowanych i ogrodzonych placów zabaw dla dzieci, obiektów sakralnych i cmentarzy oraz podmiotów leczniczych (ust. 1), a pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi wejściowych do miejsc określonych w ust. 1 do drzwi wejściowych do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, podczas gdy uregulowanie takie pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, zwłaszcza koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich; - istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z § 134 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędne wskazanie jako podstawy prawnej wydania uchwały art. 12¹ ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - nie występującego w tej ustawie, podczas gdy przedmiot regulacji niniejszej uchwały określony jest w art. 12 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i ten przepis winien mieć zastosowanie w podstawie wydania uchwały. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie, jako bezpodstawnej. Podkreślił, że ustalenie dopuszczalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych leży w zakresie samodzielności samorządu terytorialnego, który stanowiąc odpowiednie przepisy bierze pod uwagę uwarunkowania i potrzeby lokalne. Ponadto organ podniósł, że w zakresie zarzutu dotyczącego błędnego wskazania podstawy prawnej zaskarżonej uchwały doszło do oczywistej omyłki pisarskiej. Niewłaściwe wskazanie takiej podstawy prawnej nie stanowi jednak według organu tego, że została ona podjęta bez takiej podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), dalej: u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Jednakże nie każda wadliwość aktu organu gminy jest podstawą do jego eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Nie każde naruszenie prawa uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy podnieść, że akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm.), powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8.06.2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, CBOSA). Powyższy obowiązek wynika też z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06, CBOSA). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, CBOSA). Należy bowiem zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy decydowała m.in. o zasadach usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Brak jest jednak jakiegokolwiek uzasadnienia uchwały w zakresie ustalenia usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych. Tymczasem w uzasadnieniu badanej uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od niektórych obiektów chronionych, szczególnie tak niewielkiej, jak 20 m, a powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i w ogóle nie wynika z niego, jakie argumenty przemawiały za takim ustaleniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tym samym skoro z uzasadnienia uchwały nie wynika, jakimi wartościami lub celami kierowała się Rada Gminy ustalając odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych, to zaskarżony przepis uchwały nie poddaje się kontroli sądowej, mimo że takiej kontroli podlega. Zgodzić się trzeba również, że w uchwale nie wskazano precyzyjnie podstawy prawnej stanowiącej upoważnienie do uregulowania zasad rozmieszczenia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy i ich usytuowanie względem miejsc chronionych, czyli nie przywołano art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Natomiast błędnie wskazano art. 12¹ ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ taki przepis nie występuje w tej ustawie. Jednakże w dniu podjęcia uchwały takie upoważnienie ustawowe istniało. Tym samym zakres § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały faktycznie nie wykracza poza istniejące upoważnienie ustawowe. Jednak, jak już podniesiono, brak jest uzasadnienia uchwały we wskazanym zakresie. Jednocześnie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Oczywista omyłka pisarska przy podaniu przepisu przywołanego jako podstawa prawna uchwały nie może bowiem przesądzać o konieczności stwierdzenia jej nieważności, gdy istnieje podstawa prawna do podjęcia uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd w pkt I stwierdził nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W pkt II orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.