II SA/Ol 602/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Adam Matuszak Beata Jezielska Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie ustalenia okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II uchyla decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" roku nr "[...]" w części dotyczącej przyznania nagrody jubileuszowej oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]" roku nr "[...]" w części dotyczącej przyznania nagrody jubileuszowej; III orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. A. B. raportem z 8 września 2003 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o "doliczenie do lat pracy" lat przepracowanych w gospodarstwie rolnym. W dniu 28 lutego 2005 r. do Komendanta Powiatowego Policji w G. wpłynął raport A. B. o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 2 marca 2005 r. w związku z orzeczeniem stwierdzającym jego niezdolność do służby w Policji. Tego samego dnia Komendant Powiatowy Policji w G. wydał rozkaz personalny nr "[...]""[...]" r. o zwolnieniu ze służby A. B. z dniem 2 marca 2005 r. W rozkazie określono uprawnienie do nagrody rocznej, świadczeń pieniężnych z art. 114 ust. l oraz art. 117 ust. l ustawy o Policji oraz uprawnienie do nagrody jubileuszowej po 20 latach służby. Od powyższego rozkazu A. B. wniósł odwołanie w części dotyczącej okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. W odwołaniu podał, że w kwietniu 2003 r. złożył niezbędne dokumenty dotyczące przepracowanych lat w gospodarstwie rolnym, pomimo tego, faktów tych nie uwzględniono przy ustalaniu wysokości nagrody jubileuszowej. W postępowaniu odwoławczym Komendant Wojewódzki Policji ustalił, że przedmiotowym rozkazem personalnym określono jedynie uprawnienie do nagrody jubileuszowej, natomiast nie jest to decyzja o zaliczeniu okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Ponadto organ ustalił, że w dniu 13 kwietnia 2005 r. Komendant Powiatowy Policji w G. decyzją nr "[...]" na podstawie art. 104 § l kpa w związku z § l ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom, odmówił A. B. wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. W związku z tym, że w przedmiotowej decyzji rozstrzygnięto podnoszoną w odwołaniu kwestię zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym i jest to samoistna decyzja podlegająca zaskarżeniu, Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr "[...]" z 22 kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy rozkaz Komendanta Powiatowego Policji nr "[...]" r. l A. B. wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. nr "[...]" z 13 kwietnia 2005 r. dotyczącej odmowy wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym od 13 września 1976 r. do 3 stycznia 1988 r. do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. W odwołaniu podał, że dowody, które przedłożył są wystarczającą podstawą, aby doliczyć okres pracy w gospodarstwie rolnym do okresu służby. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z 21 czerwca 2005 r. nr "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że A. B. nie udowodnił, iż pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, a następnie je przejął i prowadził osobiście lub, że był samoistnym posiadaczem gospodarstwa rolnego. Sprzeczność w złożonych oświadczeniach wskazuje, że przedłożone oświadczenie rodziców z dnia 11.03.2005 r. miało na celu dostosowanie sytuacji A. B. do wyroków Sądu Najwyższego. Z dokumentów złożonych przez A. B. w 2003 r. wynika, że pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. Także w ankiecie personalnej z 24 października 1990 roku i w życiorysie podał, że w spornym okresie pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, a nie we własnym gospodarstwie. W konsekwencji Komendant Wojewódzki stwierdził, że A. B. nie spełnia przesłanek z art. l ust. l pkt l i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zgodnie z którym, zaliczeniu podlegają tylko przypadające przed l stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem, bądź okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie prowadzonym przez współmałżonka. A. B. wniósł skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 czerwca 2005 r. nr "[...]" , żądając jej uchylenia. Podniósł, że złożone przez niego dokumenty dotyczące prowadzenia gospodarstwa rolnego rodziców spełniają wszystkie wymogi, by jego okresy pracy w rolnictwie zostały doliczone do okresu służby, zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Komendant podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności, że skarżący nie udowodnił, iż prowadził przejęte od rodziców gospodarstwo rolne, a sama praca w gospodarstwie rolnym rodziców nie może być podstawą do zaliczenia tego okresu do okresu służby, od którego zależy prawo do nagrody jubileuszowej. Ponadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, że z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2001 r. OPS 8/01 wynika, iż rozstrzygnięcie w sprawie, czy okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym podlega zaliczeniu do stażu służby oraz wysługi lat, od której uzależniona jest wypłata nagrody jubileuszowej nie należy do zakresu sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, zatem należałoby stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy rozważyć problem ewentualnej nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uchwale z 24 września 2001 r. OPS 8/01 (ONSA 2002/1/9) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Rozstrzygnięcie o tym, że okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym podlega zaliczeniu do stażu służby żołnierza zawodowego, od którego uzależniana jest wysokość nagrody jubileuszowej żołnierza (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, Dz. U. z 1992 r. Nr 5 poz. 18 ze zm.) oraz wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia według stopnia wojskowego (art. 12 ust. 2 powołanej ustawy) nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwionej w drodze decyzji administracyjnej. Choć uchwała ta nie dotyczy służby w policji i dlatego nie może mieć bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to argumenty zawarte w tej uchwale należy podzielić, co miało wpływ na stanowisko sądu zajęte w mniejszej sprawie. Problematykę uposażenia i innych świadczeń pieniężnych policjanta reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz. 58 ze zm.). Z art. 99 tej ustawy wynika, że policjant uzyskuje prawo do uposażenia z dniem mianowania go na stanowisko służbowe. Z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia określone w ustawie. W art. 111 ust. l i 2 stwierdza się, że policjantowi przysługują nagrody jubileuszowe po 20, 25, 30, 35, 40 latach służby, a minister właściwy do spraw wewnętrznych określi w drodze rozporządzenia okresy wliczane do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz tryb jej obliczania i wypłacania, uwzględniając okresy służby pracy i nauki powodujące nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, sposób dokumentowania tych okresów oraz postępowania w przypadku zbiegu prawa do kilku nagród, a także termin wypłacania nagrody. Na podstawie tej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczonych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom Poza sporem pozostaje to, że przyznanie nagrody jubileuszowej w określonej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej (rozkazu) będącej rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Natomiast treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zależy od odpowiedzi na pytanie: czy ustalenie przez organ Policji na podstawie § l ust. l pkt l cyt. Rozporządzenia MSWiA z 19 czerwca 2002 r. wyłącznie okresu służby policjanta uprawniającego do nagrody jubileuszowej, następuje w formie decyzji administracyjnej, przy czym w przedmiotowym stanie faktycznym pytanie to dotyczy szczególnie tego, czy można wydać w tym przedmiocie decyzję negatywną (odmowa zaliczenia do okresu służby). Pytanie o prawną formę określonego rozstrzygnięcia wiąże się zawsze z szerszym zagadnieniem, dotyczącym rodzaju sprawy, w której ramach to rozstrzygnięcie jest dokonywane. Innymi słowy ustalenie, że dane rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Istota decyzji administracyjnej została określona w art. 104 tego kodeksu, według którego organ administracji publicznej, co do zasady załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Do przyjęcia, ze dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich niezbędnych elementów jak: podstawa prawna (materialna i formalna) wydania ewentualnej decyzji, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym. W przepisach ustawy o Policji nie ma normy, która pozwoliłaby na wniosek, że o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do okresu służby policjanta uprawniającego go do nagrody jubileuszowej rozstrzyga się decyzją administracyjną. Wniosek o braku podstaw do wydania decyzji w sprawie zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do okresu służby uprawniającego do nagrody jubileuszowej, nasuwa się również na tle przepisów cytowanego wyżej Rozporządzenia MSWiA z 19 czerwca 2002 roku. Paragraf l tego rozporządzenia odnoszący się wprost do zagadnienia przesłanek nabycia nagrody jubileuszowej stanowi tylko, jakie okresy zalicza, się do okresu służby policjanta uprawniającego do tej nagrody. Ani ten, ani żaden inny przepis zamieszczony w omawianym rozporządzeniu nie stanowi, że o wliczeniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym rozstrzyga się decyzją administracyjną. Natomiast z § l ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że policjant jest obowiązany udokumentować prawo do nagrody jubileuszowej. Przepis ten potwierdza zasadę, że wliczanie okresów pracy związane z uprawnieniami do nagrody jubileuszowej nie jest dokonywane w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, lecz wynika z innych, odpowiednich dokumentów i może być przedmiotem oceny w sprawie o nagrodę jubileuszową. Jeżeli okoliczność ta miałaby wynikać z odrębnej decyzji, bezzasadne byłoby zobowiązanie policjanta do jej udowadniania i to przed organem właściwym do wydania decyzji. Na marginesie należy tylko zaznaczyć, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia tj. Rozporządzenie MSWiA z 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, bowiem jak wynika z § l ust. l Rozporządzenia MSWiA z dnia 19.06.2002r. stosuje sieje jedynie do dokumentowania okresów uprawniających do nagrody jubileuszowej, a nie do procedury ustalania okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Także w świetle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54 poz. 310) brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji dotyczącej odmowy wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do okresu służby. Za stanowiskiem, ze w omawianym zakresie nie mamy do czynienia nie tylko z decyzją administracyjną, ale także z odrębną sprawą administracyjną, przemawia ponadto zasada ekonomii procesowej. Gdyby przyjąć, że poszczególne .elementy sprawy administracyjnej o ustalenie wysokości określonego świadczenia pieniężnego są odrębnymi sprawami administracyjnymi, to rozstrzygnięcie sprawy podstawowej następowałoby praktycznie w terminach bardzo odległych od terminów określonych w kpa. Związany z tym nadmiar środków ochrony prawnej przysługujący obywatelowi byłby do niego wręcz niekorzystny. A zatem ustalenie okresu służby policjanta na potrzeby nagrody jubileuszowej jest po prostu istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i rodowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Z powyższych względów należało uznać, że zachodzi nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem zostały wydane bez podstawy prawnej ( art. 156 § l pkt 2 kpa). Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność tych decyzji. Zgodnie z art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Problem ustalenia okresu służby, od którego zależy prawo do nagrody jubileuszowej, który był przedmiotem postępowania zakończonego decyzjami, których nieważność stwierdził sąd, powinien być wyczerpująco rozpoznany w sprawie zakończonej rozkazem Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia 28 lutego 2005 r. nr "[...]" i być podstawą do przyznania skarżącemu nagrody jubileuszowej w odpowiedniej wysokości. W uzasadnieniu powyższego rozkazu brak jest wywodów, dlaczego skarżącemu nie doliczono do okresu służby wnioskowanego przez niego okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Kwestii tej nie poruszył też w uzasadnieniu decyzji nr "[...]" z 22 kwietnia 2005 roku Komendant Wojewódzki Policji uznając, że kwestia ta jest przedmiotem odrębnego postępowania. Należy zatem uznać, że sprawa w tym zakresie nie została rozpoznana merytorycznie. Zatem należy ponownie rozpoznać sprawę w części dotyczącej przyznania nagrody jubileuszowej, choć stanowisko organów Policji, co do nieudowodnienia przez skarżącego faktu przejęcia i prowadzenia gospodarstwa rolnego wydaje się prawidłowe i przy braku nowych dowodów stanowisko organu policji nie powinno ulec zmianie, to należy tu wskazać, że organ ten powinien rozważyć, czy skarżący spełnia przesłanki do zaliczenia mu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do okresu służby- określone w art. l ust. l pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Oczywiście, jak wynika z tego przepisu dotyczy to jedynie części okresu wnioskowanego przez skarżącego. Przepis ten nie uzależnia doliczenia tego okresu od faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego jak to przewidziano w pkt l i 2 art. l ust. l tej ustawy, które to jedynie były przedmiotem rozważań w zaskarżonej decyzji. Z tego względu Sąd na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § l pkt l lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie II wyroku, a na podstawie art. 152 z tej ustawy rozstrzygnął, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.