II SA/Ol 604/11

Dnia 27 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 roku sprawy ze skargi U. Ch. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia czesnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3/ zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz U. Ch. kwotę 68 złotych (słownie: sześćdziesiąt osiem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku U. C. (poprzednie nazwisko M.), studentki III roku studiów niestacjonarnych na kierunku prawo, decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Rektora, Prorektor Uniwersytetu umorzył wnioskodawczyni o 50% opłatę czesnego za III rok studiów. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z § 5 ust. 2 Uchwały Nr 439 Senatu Uniwersytetu student może ubiegać się o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłat za zajęcia w całości lub w części w przypadku osiągnięcia wybitnych wyników w nauce. Za wybitne wyniki w nauce uznaje się zaś uzyskanie ocen dobrych i bardzo dobrych oraz osiągnięcie – w roku poprzedzającym złożenie wniosku o zwolnienie z odpłatności – średniej ocen co najmniej 4,75. Studentka U. C. zaś osiągnęła średnią 4,85, dlatego zaistniały przesłanki uzasadniające częściowe zwolnienie jej z odpłatności. Od powyższej decyzji, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, U. C. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Prawomocnym postanowieniem z 23 lutego 2010 r. w sprawie II SA/Bk 719/09 skarga została odrzucona z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (niezłożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Zgodnie z wyjaśnieniem sądu zawartym w uzasadnieniu postanowienia z 23 lutego 2010 r. – U. C. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz ten wniosek. W nim zaś podniosła, że w podaniu z dnia 30 sierpnia 2009r. ubiegała się o całkowite zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty za studia za rok akademicki 2009/2010 w oparciu o przepis § 43 pkt 4 (obecnie § 39 pkt 4) Regulaminu Uniwersytetu. Według strony odwołującej rzeczona decyzja Rektora jest dla niej krzywdząca albowiem osiągnęła ona średnią ocen 4,85, co wskazuje, że z egzaminów i zaliczeń uzyskała głównie oceny bardzo dobre i dobre plus. Odwołująca wskazała, że poprawiła swoją średnią z roku akademickiego 2008/2009 (4,81). U. C. stwierdziła, że będąc w nielicznym kręgu osób osiągających wybitne wyniki w nauce, a tym samym uprawnionych do zwolnienia z opłat za studia na podstawie § 39 pkt 4 Regulaminu Uniwersytetu oraz osiągając stale wysokie wyniki w nauce, ma prawo ubiegać się o całkowite zwolnienie z opłat za studia w bieżącym roku akademickim. Decyzją z "[...]" nr "[...]" działający z upoważnienia Rektora Prorektor Uniwersytetu ds. Dydaktycznych i Studenckich orzekł o umorzeniu czesnego należnego od U. C. za III rok studiów w 50 % jego wysokości. Po rozpatrzeniu skargi U. C. na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010r., II SA/Bk 516/10 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, wskazując, że nie mieści się ona w dopuszczalnym przez art. 138 kpa katalogu rozstrzygnięć. Następnie Rektor Uniwersytetu działając przez Prorektora ds. Dydaktycznych i Studenckich decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzje zapadłą w I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z § 5 ust. 2 Uchwały Nr 439 Senatu Uniwersytetu student może ubiegać się o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłat za zajęcia w całości lub w części w przypadku osiągnięcia wybitnych wyników w nauce. Za wybitne wyniki w nauce uznaje się zaś uzyskanie ocen dobrych i bardzo dobrych oraz osiągnięcie – w roku poprzedzającym złożenie wniosku o zwolnienie z odpłatności – średniej ocen co najmniej 4,75. Wskazano przy tym, że na rok akademicki 2009/2010 ustalono określone przedziały ocen predysponujące do zwolnienia z opłat za studia w całości lub w części, tj.: średnia 4, 75 – 4,84 powoduje umorzenie 25% odpłatności, 4,85 – 4,94 to zwolnienie z 50% odpłatności, 4,95 - 4,99 zwalnia z 75% odpłatności, a średnia 5,00 zwalnia ze 100% odpłatności. W rozstrzygnięciu podniesiono, że ustalenie przedziałów ocen predysponujących do uzyskania całkowitego lub częściowego zwolnienia z odpłatności następuje w momencie, w którym władze uczelni posiadają wiedzę na temat ilości złożonych przez studentów wniosków. Dopiero analiza złożonych wniosków pozwala określić, jakie wyniki w określonym roku akademickim można uznać za wybitne i w jakich przedziałach ocen zastosować określone ulgi, mając na względzie możliwości finansowe uczelni. Studentka U. C. osiągnęła za II rok studiów średnią ocen 4,85, w związku z tym zaistniały przesłanki uzasadniające częściowe zwolnienie jej z odpłatności w wysokości 50%. Zaznaczono przy tym, że wniosek został rozpatrzony według kryteriów obowiązujących w roku akademickim 2009/2010. Ponadto organ wskazał, że interpretacja zapisu § 43 ust. 4 Regulaminu Uniwersytetu dokonana przez studentkę jest niewłaściwa. Wysokość zwolnienia z czesnego ulega bowiem pewnemu stopniowaniu i wyłącznie w kompetencji Rektora leży uznanie czy średnia ocen 4,85 jest wystarczająca do zwolnienia w całości czy też jedynie w części. W każdym zaś roku akademickim wysokość udzielanych zwolnień uzależniona jest od liczby studentów ubiegających się o takie ulgi, a także od ekonomicznych możliwości uczelni. Decyzja Rektora zaś w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Określenie zaś sztywnych ram w tym obszarze uniemożliwiłoby racjonalne gospodarowanie środkami finansowymi pozostającymi w dyspozycji uczelni. Precyzyjne zaś określenie, jaka średnia upoważnia do uzyskania zwolnienia w określonej wielkości, nie jest możliwe przed złożeniem wszystkich wniosków przez zainteresowanych studentów, gdyż do tego momentu uczelnia nie jest w stanie dokonać odpowiedniej kalkulacji swoich możliwości finansowych dotyczących zwolnienia studentów z opłaty za studia. Skargę na ww. decyzję wywiodła U. C. wnosząc o jej zmianę oraz o umorzenie w całości opłaty czesnego za III rok studiów na kierunku prawo w roku akademickim 2009/2010. Zdaniem skarżącej organ nie zastosował się w swoich rozstrzygnięciach do treści art. 107 § 3 kpa, jak również wydając decyzję nr "[...]" nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartych w wyroku z dnia 9 grudnia 2010r. W ocenie strony skarżącej organ nie rozważył w swych decyzjach wszystkich istotnych kwestii dla prawidłowego rozpoznania wniosku strony. Oparł się jedynie na tabeli przedziałów ocen predysponujących do uzyskania całkowitego lub częściowego zwolnienia z odpłatności. Tymczasem tabela ta nie istniała w chwili podejmowania decyzji w sprawie zwolnienia z opłat czyli 9 października 2009r. Nadto skarżąca podniosła, że powszechnie ogłoszony termin do składania wniosków o zwolnienie z opłat za studia to 30 września danego roku. Po tym terminie następuje rozliczenie ocen wszystkich studentów i dostarczenie wszystkich podań o zwolnienie z opłat, co pozwala organowi na skonstruowanie jasnych kryteriów zwalniania z opłat za studia od początku podejmowania przedmiotowych decyzji. Skoro wszystkie podania były rozpoznawane na podstawie rzeczonej tabeli to w ocenie skarżącej trudnym do zrozumienia jest fakt jej powstania po wydaniu spornej decyzji z dnia "[...]". Ponadto ustawa o szkolnictwie wyższym nakłada na Senat uczelni obowiązek określenia szczegółowych zasad trybu i warunków zwalniania z opłat studentów i doktorantów w całości lub części, w szczególności studentów osiągających wybitne wyniki w nauce. Senat Uniwersytetu uczynił to w Uchwale nr 439 z dnia 19 lipca 2006r. – brzmienie § 5 pkt 2 tejże Uchwały jest powtórzone w § 39 pkt 4 Regulaminu Studiów Uniwersytetu. Nie ma w tych uregulowaniach żadnej wzmianki o wydawaniu tabeli. W ocenie skarżącej organ nie wziął pod uwagę okoliczności faktycznych dotyczących osoby wnioskodawcy, jak i innych towarzyszących sprawie. Według autora skargi organ lekceważąco podszedł do załatwiania spraw studenta, niestarannie formułując decyzje pod względem formalnym i materialnym. Mimo zamieszczenia w uzasadnieniu orzeczenia II SA/Bk 516/10 wskazówek co do treści decyzji, którą organ miał wydać nie zastosowano się do nich. Przede wszystkim zaś Rektor nie wykazał dlaczego nie może zwolnic skarżącej w 100% z opłaty czesnego, jedynie odesłał do ogólnej tabeli ocen określającej procentową skalę zwolnień w zależności od uzyskanych wyników w nauce i wskazał na konieczność dbania o finanse Uczelni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 20 października 2011r. U. C. podtrzymała dotychczasową argumentację oraz swoje stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Nr "[...]" z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Rektor utrzymał w mocy własną decyzję zapadłą w I instancji o umorzeniu studentce U. C. o 50% opłaty czesnego za III rok studiów. Skarżąca domagała się natomiast 100% umorzenia rzeczonej opłaty. Ustawową podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 05, Nr 164, poz. 1365), zgodnie z którym organizację i tok studiów oraz związane z nim prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów oraz art. 99 ust. 3 ustawy, według którego Senat uczelni publicznej określa szczegółowo zasady pobierania opłat, o których mowa w ust. 1 (opłaty za usługi edukacyjne takie jak np. kształcenie studentów studiów niestacjonarnych), w tym tryb i warunki zwalniania – w całości i w części – z tych opłat studentów i doktorantów, w szczególności osiągających wybitne wyniki w nauce, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej. W nawiązaniu do tych przepisów w § 5 ust. 2 Uchwały Nr 439 Senatu Uniwersytetu z dnia 19 lipca 2006r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat, uregulowano, że student lub doktorant może ubiegać się o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty w całości lub w części, w przypadku osiągnięcia wybitnych wyników w nauce. Za wybitne wyniki w nauce uznaje się uzyskanie ocen dobrych i bardzo dobrych oraz uzyskanie, w roku poprzedzającym złożenie wniosku o zwolnienie z odpłatności, średniej ocen co najmniej 4,75. Decyzję w tej sprawie podejmuje Rektor, po zasięgnięciu opinii Dziekana. Natomiast zgodnie z § 43 ust. 4 Regulaminu Studiów Uniwersytetu student może ubiegać się o zwolnienie z obowiązku uiszczania opłat za zajęcia w całości lub części w przypadku osiągnięcia wybitnych wyników w nauce. Za wybitne wyniki w nauce uznaje się uzyskanie ocen dobrych i bardzo dobrych oraz osiągnięcie – w roku poprzedzającym złożenie wniosku o zwolnienie z odpłatności – średniej ocen co najmniej 4,75. Przywołane przepisy nie przesądzają szczegółowych warunków przyznania lub odmowy przyznania spornego w sprawie zwolnienia z opłaty za studia, a także jego zakresu. Organ uczelni działa w tych sprawach w ramach uznania administracyjnego, a zatem jego zadaniem jest wydanie rozstrzygnięcia harmonizującego sprzeczne interesy, którymi w tym wypadku są interes ekonomiczny uczelni i interes ekonomiczny studentki. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie może być jednak działaniem dowolnym i nie podlegającym kontroli (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003r., II SA 2486/01, Lex nr 149543). Dlatego też rozstrzygnięcie organu powinno odzwierciedlać w pełni wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a ponadto musi zawierać przejrzyste i przekonujące uzasadnienie znajdujące oparcie w ustalonych faktach. Obowiązujące w rzeczonym zakresie przepisy wskazują jedynie organowi, że o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłat może ubiegać się student osiągający wybitne wyniki w nauce, czyli uzyskujący oceny dobre i bardzo dobre oraz legitymujący się średnią ocen w roku poprzedzającym wniosek – 4,75. Rektor wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że na rok akademicki 2009/2010 ustalono określone przedziały ocen predysponujące do zwolnienia z opłat za studia w całości lub w części, zgodnie z którymi.: średnia 4, 75 – 4,84 powoduje umorzenie 25% odpłatności, 4,85 – 4,94 to zwolnienie z 50% odpłatności, 4,95 - 4,99 zwalnia z 75% odpłatności, a średnia 5,00 zwalnia ze 100% odpłatności. W zaskarżonym rozstrzygnięciu podniesiono, że ustalenie przedziałów ocen predysponujących do uzyskania całkowitego lub częściowego zwolnienia z odpłatności następuje w momencie, w którym władze uczelni posiadają wiedzę na temat ilości złożonych przez studentów wniosków. Dopiero zaś analiza złożonych wniosków pozwala określić, jakie wyniki w określonym roku akademickim można uznać za wybitne i w jakich przedziałach ocen zastosować określone ulgi, mając na względzie możliwości finansowe uczelni. Studentka U. C. osiągnęła za II rok studiów średnią ocen 4,85, w związku z tym zaistniały przesłanki uzasadniające częściowe zwolnienie z odpłatności w wysokości 50%. Ewidentnie zatem organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o tabelę określającą przedziały ocen predysponujące do zwolnienia z opłat za studia w całości lub w części. Jednakże w żaden sposób nie wyjaśniono umocowania prawnego rzeczonej tabeli, to znaczy tego czy zestawienie w niej zawarte zostało formalnie przyjęte, a jeśli tak to przez jaki podmiot, a także czy było zredagowane i ogólnie dostępne dla społeczności akademickiej. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w swoim wyroku z dnia 9 grudnia 2010r., II SA/Bk 516/10 orzekając na wcześniejszym etapie niniejszej sprawy. Ponadto Rektor powinien wykazać w swojej decyzji ilu studentów i w jakim zakresie ubiegało się o zwolnienie z opłaty w postaci czesnego za studia, jak również ilu z nich zostało zakwalifikowanych do poszczególnych przedziałów uprawniających do określonego procentowo zwolnienia z czesnego. Zasadne byłoby również wskazanie ogólnej kwoty, którą organ przeznaczył właśnie na zwolnienie z rzeczonej opłaty wszystkich ubiegających się o to studentów. Wyjaśnienie tych okoliczności i ich przedstawienie pozwoli dopiero rzetelnie ocenić czy rozstrzygnięcie organu mieściło się w ramach uznania administracyjnego czy też miało charakter dowolny. Bez rzetelnego zbadania tych wątków zaskarżone rozstrzygnięcie trudno poddać właściwej kontroli jego zgodności z prawem. Sąd nie kwestionuje przy tym prawa organu do dokonania gradacji zakresu zwolnienia z przedmiotowej opłaty w zależności od uzyskanych wyników. Jednakże dokonanie takiego stopniowania musi się odbywać w oparciu o jasno sprecyzowane kryteria, które są ogólnie dostępne w momencie wydania decyzji dotyczących takich zwolnień. Nie jest dopuszczalna ani też wystarczająca argumentacja Rektora, mówiąca jedynie lakonicznie, że na rok akademicki 2009/2010 ustalono określone przedziały ocen predysponujące do zwolnienia z opłat za studia w całości lub w części, bez jednoczesnego wskazania okoliczności zredagowania i dostępności przyjętych kryteriów. Nie wyjaśniając wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści zaś przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (vide: wyrok NSA z dn. 21 grudnia 2000r., sygn. V SA 1816/00, publ. LEX nr 77645). Nie wyjaśnienie wspomnianych okoliczności spowodowało, że zaskarżona decyzja nie została w sposób wystarczający uzasadniona. Nie uzasadniając zaś należycie swojego stanowiska organ naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Tymczasem w decyzji organu odwoławczego nie wyjaśniono wszystkich wątków istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia Takie postępowanie powoduje także pogwałcenie podstawowej zasady przekonywania, zawartej w art. 9 kpa. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny zatem znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na obrazę przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pkt 2 orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji wyroku zasądzając na podstawie art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co w przypadku skarżącej stanowiły koszty dojazdu do sądu powszechnym środkiem lokomocji.