II SA/Ol 604/18

Dnia 23 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 roku sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2017 roku oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2016 roku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. W. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]" odmówił wydania na rzecz M. N. decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie trzech budynków. Następnie w dniu "[...]", we wznowionym postępowaniu, tenże organ uchylił decyzję własną z dnia "[...]" i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – socjalno – sanitarnego, budynku magazynowego na sprzęt wodny oraz wiaty z zadaszeniem na sprzęt wodny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy po rozpatrzeniu odwołania, które wywiódł Mazurski Park Krajobrazowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu skarg Mazurskiego Parku Krajobrazowego i W. W. wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Ol 585/16 uchylił decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Kolegium powinno dokonać oceny istnienia interesu prawnego zarówno Mazurskiego Parku Krajobrazowego i W. W. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jak i postępowania wznowieniowego w tym zakresie. W. W. w skardze podnosiła, że nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, nie była informowana o jego wszczęciu, a przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała na jej nieruchomość. S.K.O. decyzją z dnia "[...]" umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Mazurski Park Krajobrazowy, dotyczące decyzji z dnia "[...]". Wcześniej, bo pismem z dnia 14 października 2016 r., skierowanym do Kolegium W. W. podtrzymała swą argumentację zawartą w skardze do Sądu wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia "[...]" S.K.O. stwierdziło wydanie decyzji z dnia "[...]" z naruszeniem prawa, bowiem w sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na bezsporne stwierdzenie, że W. W. winna zostać uznana za stronę postępowania zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym. Decyzją z dnia "[...]" Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, a powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż podmiot, który jako jedyny wniósł odwołanie, tj. Mazurski Park Krajobrazowy, nie ma statusu strony w tym postępowaniu. Wobec powyższego udział W. W. w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia "[...]" nie spowodowałby wydania innej decyzji przez kolegium niż o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nie pozwoliłby również na merytoryczne odniesienie się do kwestii prawidłowości wydanych warunków zabudowy. W. W. w ustawowym terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że Wójt Gminy wznawiając postępowanie powinien uwzględnić jej osobę jako stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję własną z dnia "[...]". W uzasadnieniu potwierdzono słuszność argumentacji przytoczonej uprzednio, uwypuklając to, że nie uchyla się decyzji wówczas, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ostateczna decyzja Kolegium z dnia "[...]" wydana została w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem podmiotu niebędącego stroną w tym postępowaniu, w związku z tym jedynym możliwym rozstrzygnięciem w sprawie było umorzenie postępowania odwoławczego niezależnie od tego czy skarżąca brałaby w nim udział czy nie. W skardze skierowanej do Sądu W. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację dotyczącą tego, iż powinna być stroną tego postępowania. W ocenie skarżącej stroną postępowania powinien być również Wojewódzki Konserwator Zabytków, niezrozumiałym jest nadto to dlaczego Mazurski Park Krajobrazowy nie został uznany za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia "[...]", w której stwierdziło wydanie decyzji z dnia "[...]" z naruszeniem prawa, jednocześnie uznając, że w sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w ocenie Sądu organem właściwym do prowadzenia postępowania wznowieniowego na skutek wniosku skarżącej nie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a Wójt Gminy. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, na który powołuje się Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, mianowicie w każdym przypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia, jako organ drugiej instancji, niezależnie od rodzaju tego orzeczenia, nawet formalnoprawnego, to do organu wyższego stopnia należy rozstrzygnięcie w pierwszej instancji wniosku o wznowienie postępowania. Zaakceptowanie takiego toku rozumowania, mogłoby prowadzić do pokrzywdzenia osób, które bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu, a powinny być uznane za stronę. Tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wywiedzenie odwołania przez podmiot, który nie został uznany przez organ odwoławczy za stronę postępowania i w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego, skutkowałoby tym, że podmioty posiadające przymiot strony, a błędnie pominięte w prowadzonym postępowaniu, pozbawione zostałyby możliwości skutecznego zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania. Przyjęcie prawidłowości takiej koncepcji, byłoby sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa i nie powinno być akceptowane. Raz jeszcze powtórzyć należy, że wywiedzenie odwołania przez osobę, która nie jest stroną postępowania, nie powinno faktycznie pozbawiać prawa do skutecznego zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przypomnieć należy, że możliwość zainicjowania postępowania wznowieniowego wskazana została w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Ol 585/16. Sąd wniosek o możliwości wznowienia postępowania wyprowadził z treści skargi wywiedzionej przez W. W.. Następnie pismem z dnia 14 października 2016 r. skarżąca potwierdziła, to, że chce być uznana za stronę postępowania. W tej sytuacji zestawiając przedstawione wyżej dwie daty, tj. 16 czerwca 2016 r. i 14 października 2016 r. z datą 28 października 2016 r. kiedy to wydano decyzję o umorzenia postepowania odwoławczego, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż W. W. wniosła o wznowienie postępowania, które nie zostało jeszcze zakończone w administracyjnym toku instancji. Jedynym racjonalnym sposobem rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania jest uznanie, że wniosek nie dotyczył decyzji wydanej w dniu "[...]", (złożony został przed tą datą ), a decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]", który wówczas we wznowionym postępowaniu uchylił decyzję własną z dnia "[...]" i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – socjalno – sanitarnego, budynku magazynowego na sprzęt wodny oraz wiaty z zadaszeniem na sprzęt wodny. Raz jeszcze powtórzyć należy, że w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, właściwość organu uprawnionego do rozstrzygania o wznowieniu postępowania nie zmieniła się na skutek umorzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu "[...]" i organem właściwym jest Wójt Gminy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien zastosować się do argumentacji zawartej w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na względzie Sąd w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" oraz postanowienie tego organu z dnia "[...]", którym to postanowieniem Kolegium wznowiło postępowanie w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.