II SA/Ol 604/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. L na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej W. L kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r., Prezydent O. (dalej jako: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi garażami podziemnymi, zagospodarowaniem teren: murkami oporowymi, rampami zjazdowymi, chodnikami, altaną do gromadzenia odpadów stałych, zielenią urządzoną przy ul. W. w O. na działkach nr [...] obręb [...]. Organ pierwszej instancji wskazał m.in., że w postanowieniu z [...] r. nakładającym na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, zobowiązano inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej jako "MPZP") w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych zaprojektowanych w oparciu o wskaźniki określone w planie z uwzględnieniem zakazu działań zmniejszających wykonaną i projektowaną ilość stanowisk postojowych dla mieszkańców osiedla. Prezydent stwierdził, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] 2002 r., zostało wybudowanych 97 miejsc postojowych dla samochodów osobowych obsługujących budynki mieszkalne bloków [...] przy ul. W. Inwestor zaprojektował 83 miejsca postojowe, czyli w ilości mniejszej, niż istniejące dotychczas. Dodatkowo w ramach zaprojektowanych miejsc – 69 spełnia wymogi MPZP dla projektowanej nowej zabudowy, a z istniejących 97 miejsc bilansujących dotychczasowe zapotrzebowanie osiedla na miejsca postojowe – pozostało tylko 14. Tak więc zmniejszono istniejącą ilość miejsc postojowych dla mieszkańców osiedla, co jest niezgodne z zapisami w miejscowym planie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7a § 1, art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. dalej jako "k.p.a.") oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako "u.p.z.p.), poprzez narzucenie inwestorowi niezgodnego z prawem obowiązku zagospodarowaniu terenu, co do którego inwestor posiada tytuł prawny. Ponadto w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418, dalej jako "P.b."), poprzez jego niezastosowanie pomimo, że w sprawie inwestor spełnił wszystkie wymagania okreśłone w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 P.b. i organ nie miał prawa odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o zmianę decyzji Prezydenta, poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej przedmiotową inwestycję i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa. Prezydent wezwał stronę do usunięcia braków formalnych i zagwarantował stronom czynny udział w postępowaniu i informował o podjętych czynnościach. Nie zapewniono odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Z akt sprawy wynika, że na terenie inwestycji znajduje się parking obejmujący 97 miejsc parkingowych, realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] 2002 r. Należało to wziąć pod uwagę projektując nową inwestycję. Inwestor, mimo obowiązku nałożonego postanowieniem, nie przedstawił działań mających na celu zachowanie liczby miejsc postojowych dla mieszkańców osiedla wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z załączonym PZT, zaprojektowano 83 miejsca postojowe. W ramach zaprojektowanych miejsc – 69 spełnia wymogi MPZP dla projektowanej nowej zabudowy. Z istniejących 97 miejsc bilansujących dotychczasowe zapotrzebowanie osiedla na miejsca postojowe – pozostało tylko 14. Organ odwoławczy podziela zdanie organu pierwszej instancji i również uważa, że zmniejszono istniejącą ilość miejsc postojowych dla mieszkańców osiedla, co jest niezgodne z MPZP. Planowana inwestycja nie spełnia więc wymogu zgodności z ustaleniami MPZP, czyli narusza zapisy art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb. Jeżeli warunki nie są spełnione, organ zobligowany jest wydać decyzję negatywną. W sprawie brak też jest podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., ze względu na jasno sformułowane ograniczenia zapisane w MPZP, jak i sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] r., Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 15 w zw. z art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z brakiem wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie w postępowaniu odwoławczym, w szczególności brakiem należytego wyjaśnienia spornych aspektów sprawy (zgodności inwestycji z MPZP), czy też ich całkowitego pominięcia (zagadnienia antresoli, liczby kondygnacji budynku, umiejscowienia wiaty śmietnikowej oraz placu zabaw), 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 zw. z art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania i wyjaśniania przesłanek rozstrzygnięcia, bowiem skarżąca nie wie, jakie były przyczyny odmowy wydania pozwolenia na budowę, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 [...] MPZP, poprzez jego błędną, niekompletną w tym także sprzeczną z postanowieniami § 6 pkt 4 MPZP oraz art. 21 ust. 2 i 3 Konstytucji wykładnię, w świetle której skarżąca ma utrzymywać określoną ilość miejsc parkingowych dla zaspokojenia potrzeb w tym zakresie nieokreślonych i niezdefiniowanych podmiotów, niemających żadnych uprawnień do korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenia na budowę, a także błędne zastosowanie tego przepisu. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Prezydenta w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi garażami podziemnymi, zagospodarowaniem teren: murkami oporowymi, rampami zjazdowymi, chodnikami, altaną do gromadzenia odpadów stałych, zielenią urządzoną przy ul. W. w O. na działkach nr [...] obręb [...]. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. - Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przedmiotowej sprawy organ nie dokonał tych ustaleń. Organy obu instancji stwierdziły, że zmniejszono istniejącą liczbę miejsc postojowych. Inwestor zaprojektował 83 miejsca postojowe, czyli w ilości mniejszej, niż istniejące dotychczas. W ramach zaprojektowanych miejsc – 69 wypełnia wymogi MPZP dla projektowanej nowej zabudowy. Z istniejących 97 miejsc bilansujących dotychczasowe zapotrzebowanie na miejsca postojowe – pozostało 14. Tak więc zmniejszono istniejącą ilość miejsc postojowych dla mieszkańców osiedla, co jest niezgodne z MPZP. Powyższe stwierdzenia, zawarte w decyzjach organów obu instancji nie określają jasno i precyzyjnie, jakiej ilości miejsc brakuje do 97 obowiązkowych. Co oznacza liczba 14. Dlaczego 69 miejsc wypełnia wymogi MPZP dla projektowanej nowej zabudowy. Powyższe nie wyjaśnia również podstawowych wątpliwości dotyczących przedmiotowej sprawy. Organ nie dokonał ustaleń, jaka ilość miejsc jest wymagana. Czy 97 dotychczasowych, czy też jeszcze dodatkowo 83 wynikające z nowej zabudowy. Należy też zauważyć, że organy przyjęły liczbę 97 miejsc na podstawie decyzji z [...] 2002 r., w której ilość miejsc jest oznaczona wyłącznie na załączniku. Brak jest natomiast jakichkolwiek informacji, czy miejsca te zostały faktycznie wybudowane. Na tę okoliczność nie uzyskano żadnych dokumentów. Jedynie w postanowieniu z [...] r. organ stwierdza: "w związku ze zrealizowanym parkingiem na podstawie wydanych pozwoleń na budowę (w aktach znajduje się jedno- uwaga wł.), dla istniejących na terenie [...] miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego O. obiektów budowlanych (widniejących na mapach w miejskim systemie informacji przestrzennej miasta O.), wyjaśnić kiedy i na jakiej podstawie zlikwidowano parking oraz w jaki sposób zostanie spełniony zapis planu dotyczący zakazu działań zmniejszających wykonaną i projektowaną ilość stanowisk postojowych dla mieszkańców tego terenu". Z zapisu tego nie wynika, czego dotyczą mapy w miejskim systemie informacji przestrzennej miasta O. Czy dotyczą parkingu, czy budynków przy ul. W. [...]. Nie załączono do akt sprawy przedmiotowych map. Odpowiadając na powyższe postanowienie, skarżąca w piśmie z 3 kwietnia 2025 r. wskazała, że "Parking został wyłączony z użytku ogólnego – nie ma zapisów w KW i akcie notarialnym dla przedmiotowego terenu. Na stronach Systemu Informacji Przestrzennej miasta O. jest widoczny podział terenu jednak w żadnych dostępnych, formalnych dokumentach nie ma żadnej informacji o tym, że przedmiotowy teren jest parkingiem ogólnodostępnym dla mieszkańców osiedla. Z informacji dla nas wiadomych, nigdy nie był użytkowany jako parking ogólnodostępny (...)". Należy też wskazać na zapisy projektu zagospodarowania terenu – część opisowa przedmiot zamierzenia budowlanego. Wynika z nich, że "Projektowany budynek służyć będzie zarówno nowym jak i dotychczasowym mieszkańcom osiedla. Wszystkie lokale mieszkalne oraz usługowe przeznaczone będą dla nich, jak również wszystkie projektowane miejsca parkingowe. Z projektowanych miejsc parkingowych na terenie inwestycji korzystać będą mogli wyłącznie ich nabywcy – mieszkańcy projektowanego budynku i zarazem osiedla mieszkaniowego, zgodnie z zapisami zawartymi w MPZP par. 6, pkt 4). Zarówno lokale mieszkalne, usługowe, jak i miejsca parkingowe sprzedawane będą przez Inwestora za cenę rynkową. Inwestor jest jedynym podmiotem mającym prawo do terenu inwestycji i na jego zlecenie powstaje dokumentacja projektowa. Obecnie teren inwestycji jest częściowo utwardzony, ale nie znajdują się na nim żadne miejsca parkingowe i nie parkują żadne pojazdy". Należy więc stwierdzić, że organ w żaden sposób nie poparł stanowiska, że na przedmiotowym terenie wykonano się 97 miejsc parkingowych i funkcjonują tam lub funkcjonowały. Okoliczność ta musi zostać jednoznacznie wykazana przez organy dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Z dokumentów załączonych do sprawy nie wynika również, że przedmiotowe miejsca były miejscami ogólnie dostępnymi. Należy też odnieść się do powoływanych przez organ zapisów MPZP. Zgodnie z § 12 [...] – "szczególne zasady obsługi w zakresie komunikacji: - zakaz działań zmniejszających wykonaną i projektowaną ilość stanowisk postojowych dla mieszkańców osiedla". Organ nie podjął się rozstrzygnięcia treści powyższych zapisów. Wyrazy "wykonaną", "zaprojektowaną" połączone są spójnikiem, mimo przyjętej kolejności zapisów, co wskazuje, że chodzi o takie działania, które zmniejszą ilość stanowisk, która została zaprojektowana i wykonana, a nie tylko zaprojektowana. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że organ naruszył w sposób istotny postanowienia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy, nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. Dopiero po podjęciu prawidłowych i wyczerpujących ustaleń organ będzie mógł ocenić przedmiotową sprawę. Końcowo wskazać należy skarżącej, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nienależytego uzasadnienia decyzji, poprzez brak stanowiska organu wobec pozostałych przyczyn odmowy, wskazanych przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, wskazując jedną, zdaniem organu słuszną, przyczynę uzasadniającą rozstrzygnięcie, nie był zobowiązany do wskazywania kolejnych. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł w pkt. I o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. II na podstawie art. 205 § 1 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).