II SA/Ol 606/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. W. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych z terenu gminy "[...]" I. stwierdza, że § l ust. 2 zarządzenia Wójta Gminy Nr "[...]" z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia kwoty dotacji z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych z terenu Gminy "[...]", wydany został z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy "[...]" na rzecz skarżącej – J. W. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy B., działając na podstawie § 4 uchwały Rady Gminy B. Nr "[...]" oraz art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329, ze zm.) podjął w dniu 31 sierpnia 2004r. zarządzenie Nr "[...]" w sprawie ustalenia kwoty dotacji z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych z terenu gminy B. § l ust. 2 tego zarządzenia stanowi, że dotacja dla przedszkola niepublicznego w kwocie 201,77 zł przysługuje na każde uczęszczające do przedszkola dziecko, co odpowiada 77 % wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych na terenie najbliższej gminy tj. gminy miejskiej z siedzibą w K. Pismem z dnia 20 czerwca 2005r. J. W. wezwała Wójta Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa w swoim zarządzeniu Nr "[...]" r. z dnia 31 sierpnia 2004r. polegającego na poświadczeniu nieprawdy, iż kwota 201,77 zł stanowi 77% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w gminie miejskiej z siedzibą w K. Wskazała, że w okresie od stycznia do sierpnia 2004r. Wójt przekazał dotację na dziecko w wysokości 248,16 zł, co stanowiło 65,93%, zaś w okresie od września do grudnia 201,77 zł co stanowi 53,60% kwoty określonej przez radę jako podstawa obliczenia dotacji. Z ustawy o systemie oświaty wynika natomiast, że dotacja na jedno dziecko nie może być niższa niż 75% wydatków w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na dziecko. W odpowiedzi na wezwanie organ pismem z dnia 30 czerwca 2005r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w tej sprawie wyrażone w zarządzeniu z dnia 31 sierpnia 2004r. Dodatkowo wyjaśnił, że kwota 201,77 zł stanowi stosownie do § 3 ust. l uchwały Rady Gminy B. Nr "[...]" zaliczkę na poczet dotacji dla przedszkoli niepublicznych i rozliczenie ostatecznej kwoty dotacji następuje co roku najpóźniej do 20 stycznia roku następnego. J. W., powołując się na art. 101 i art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie naruszenia prawa przez Wójta Gminy B. polegającego na wydaniu zarządzenia Nr "[...]" r. z dnia 31 sierpnia 2004r. w sprawie ustalenia kwoty dotacji z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych z terenu gminy B., które wydane zostało z naruszeniem art. 90 ustawy o systemie oświaty. Argumentowała, że corocznie z uwagi na wzrastające koszty Minister Edukacji i Sportu określa podział subwencji oświatowej przypadającej jednostkom samorządu terytorialnego w przeliczeniu na ucznia tzw. "Standard A". Od monumentu ustalenia części oświatowej subwencji ten wskaźnik sukcesywnie jest podwyższany, gdyż co roku wzrastają pensje nauczycieli, ceny energii i usług. Wójt Gminy B. wydając zaskarżone zarządzenie ustalił kwotę przysługującej dotacji przekazywanej przedszkolom niepublicznym na terenie gminy B. na podstawie wydatków ponoszonych w przedszkolach w gminie miejskiej K. Według organu 77% tych wydatków stanowi kwotę 201,77 zł, gdy tymczasem otrzymywane w latach wcześniejszych dotacje, przysługujące od niższej podstawy były znacznie wyższe. Tylko w okresie od września 2003r. dotacja ta na dziecko przysługiwała w wysokości 248,16 zł i stanowiła 75% wydatków bieżących. W ocenie skarżącej nastąpiło zatem znaczące obniżenie dotacji przy jednoczesnym wzroście procentowym dotacji w stosunku do bieżących wydatków. Zarzuciła, iż organ nie uzasadnił wysokości ustalonej kwoty, a zatem nie dołożył należytej staranności, zaś dokumentem urzędowym poświadczył nieprawdę. Wyjaśniła, iż próbując ustalić faktyczne wydatki ponoszone na przedszkola publiczne na terenie gminy miejskiej K. wystąpiła o udostępnienie informacji publicznych do Kuratorium Oświaty , które poinformowało ją, że w mieście K. funkcjonuje tylko jedno przedszkole M. Ze sprawozdań jednostkowych dotyczących wykonania budżetu przez to przedszkole w 2004r. wynika , że na jedno dziecko zostały poniesione wydatki w wysokości 385,65 zł, i ta kwota winna stanowić podstawę do wyliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych na terenie gminy B. Ustalona przez organ kwota nie odpowiada tej wysokości, gdyż stanowi 52,32% wydatków ponoszonych w K., zaś ustawa wymaga aby dotacja ta nie była niższa od 75%. Dodatkowo podała, iż działanie Wójta Gminy B. zaniżające wysokość dotacji spowodowało, iż prowadząc niepubliczne przedszkole B na terenie gminy B. 2004rok zamknęła stratą w kwocie 3500 zł, jak również niemożnością pokrycia składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia przedszkola. Skarżąca wyjaśniła również, że nie otrzymała żadnego wyrównania dotacji za rok 2004, ani w terminie do 20 stycznia 2005r., ani do chwili obecnej. Wobec ustalenia zaskarżonym aktem kwoty dotacji na poziomie niższym od zapisu ustawy o systemie oświaty zasadnym jest żądanie uznania zapisu § l ust. 2 zarządzenia Nr "[...]" z dnia 31 sierpnia 2004r. za wydany z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podał, że skarżąca od kilku lat toczy spory z Gminą co do wysokości dotacji na prowadzone niepubliczne przedszkole B. w B. Żądanie stwierdzenia naruszenia prawa jest bezzasadne, gdyż Wójt Gminy B. występował w okresie poprzedzającym wydanie zarządzenia do Gminy K. o podanie wysokości ponoszonych wydatków i oficjalną drogą otrzymał odpowiedź na piśmie. Nie sposób zatem kwestionować uzyskanych tą drogą danych, skoro zgodne są one z normą zawartą w ówczesnym brzmieniu art. 90 ust. 2b i ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2005r. pełnomocnik Wójta Gminy B. wyjaśnił, że zapytanie odnośnie kwoty bieżących wydatków dla ustalenia dotacji dotyczyło roku 2003 i wynikało z konieczności ustalenia tych wydatków za okres sprawozdawczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawa ppsa, stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, kontrola zaskarżonego aktu organów jednostek samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd pod względem zgodności z prawem przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie okoliczności faktycznych występujących w sprawie (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy ppsa). Na wstępie wyjaśnić należy, iż skarga złożona przez J. W. jest skargą opartą o art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm). Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem dopuszczalność złożenia skargi uzależniona jest od wcześniejszego złożenia przez skarżącą wezwania do organu, który podjął zarządzenie, o usunięcie naruszenia prawa oraz wykazania, iż interes prawny skarżącej został naruszony podjętym zarządzeniem. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że interes prawny skarżącej został naruszony wydanym zarządzeniem Wójta Gminy B., skoro J. W. prowadzi niepubliczne przedszkole na terenie gminy B., w stosunku do którego ustalona została - w ocenie skarżącej zaniżona - kwota dotacji na każde dziecko uczęszczające do jej przedszkola. Analizując zaskarżone zarządzenie Nr "[...]" Wójta Gminy B. z dnia 31 sierpnia 2004r. Sąd doszedł do wniosku, że zasadne są zarzuty dotyczące niezgodności z regulacją ustawową jej § l ust. 2, w zakresie ustalonej wysokości kwoty dotacji. Zgodnie z § l ust. 2 dotacja dla przedszkola niepublicznego w kwocie 201,77 zł przysługuje na każde uczęszczające do przedszkola dziecko, co odpowiada 77% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych na terenie najbliższej gminy tj. gminy miejskiej z siedzibą w K. W podstawie prawnej tego zarządzenia powołano oprócz § 4 uchwały Rady Gminy Nr "[...]" [ nie wskazano pełnej nazwy organu wydającego uchwałę] - art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329, ze zm.). Zgodnie z ust. 2b art. 90 tej ustawy dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z § 4 uchwały Rady Gminy B. Nr "[...]" z dnia 20 czerwca 2003r. wynika natomiast, że ustalenie kwoty dotacji powierza się organowi wykonawczemu gminy - Wójtowi Gminy B. Z zestawienia powyższych regulacji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż ustalona kwota dotacji nie może być przyjęta przez organ wykonawczy gminy w sposób dowolny lecz zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami tj. art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. W aktach niniejszej sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy B. z dnia 14 czerwca 2004r., którym zwrócił się do Burmistrza Miasta K. o podanie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych na terenie gminy w przeliczeniu na l ucznia w 2003r oraz pismo Burmistrza Miasta K. z dnia 6 lipca 2004r., w którym informował, że wydatki w przedszkolu publicznym w przeliczeniu na l dziecko za rok 2003 wynoszą 262,04 zł. Pełnomocnik organu na rozprawie wyjaśnił, że pytanie Wójta Gminy B. dotyczyło wydatków poniesionych w 2003r., gdyż chodziło o ich przedstawienie za okres sprawozdawczy. W niniejszej sprawie spór sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy wydatki określone w § l ust. 2 zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy B. z dnia 31 sierpnia 2004r. ustalone zostały zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oraz § l ust. 2 uchwały Rady Gminy B. Nr "[...]" z dnia 20 czerwca 2003r. Z porównania materii zawartej w ustawie i ww. przepisach prawa miejscowego stwierdzić należy, że Wójt Gminy B. ustalił kwotę dotacji dla niepublicznych przedszkoli w sposób sprzeczny z zapisem ustawowym i zapisem uchwały. Wbrew bowiem treści § l ust. 2 zarządzenia ustalona kwota dotacji dla niepublicznego przedszkola w kwocie 201,77 zł przysługującej na każde uczęszczające do przedszkola dziecko nie jest kwotą stanowiącą co najmniej 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych na jednego ucznia. Wprawdzie w kwestionowanym zarządzeniu zapisano, iż kwota ta stanowi 77% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym na terenie najbliższej gminy tj. gminy miejskiej z siedzibą w K., to jednak z oświadczenia pełnomocnika złożonego na rozprawie oraz załączonych akt sprawy wynika niezbicie, iż organ przyjął do ustalenia tej dotacji dodatkową przesłankę jaką jest ustalenie tej kwoty dotacji w oparciu o wydatki ponoszone na przedszkola publiczne w najbliższej gminie za okres wsteczny, zamknięty. Z powyższego wynika, że organ kwotę dotacji ustalił w oparciu o wydatki ponoszone na każde dziecko w roku poprzedzającym. Wspomniany wyżej przepis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty nie zawiera takiego upoważnienia, jak również nie wynika takie upoważnienie z przepisów prawa miejscowego wydanych przez Radę Gminy B. na podstawie art. 90 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Powyższy zapis również nie upoważniał organu wykonawczego gminy do ustalenia dodatkowego kryterium ustalania wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola. W konkluzji stwierdzić należy, że ustalona w § l ust. 2 zarządzenia kwota dotacji dla niepublicznego przedszkola przysługująca na każde uczęszczające dziecko ustalona została z naruszeniem art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, który nie przewidywał ustalenia kwoty tej dotacji w oparciu o wydatki ponoszone w przedszkolu publicznym na każde uczęszczające dziecko w roku poprzedzającym. Z uwagi jednakże na zapis art. 147 § l ustawy ppsa w zw. z art. 94 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zarządzenia organu gminy, gdyż od dnia jego podjęcia upłynął jeden rok. W takim przypadku stosownie do ust. 2 art. 94 ustawy Sąd orzeka o niezgodności zarządzenia z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd uznając zarzuty skargi za zasadne, orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, iż § l ust. 2 zarządzenia Wójta Gminy B. Nr "[...]" z dnia 31 sierpnia 2004r. w sprawie ustalenia kwoty dotacji z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych z terenu Gminy B. wydany został z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy o ppsa. Sąd nie podejmował rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej części zarządzenia w oparciu o art. 152 tej ustawy z uwagi na fakt, iż orzeczenie powyższe pozbawiłoby możliwości otrzymywania dotacji przez niepubliczne przedszkole do czasu uprawomocnienia wyroku, co mogłoby skutkować brakiem możliwości realizowania opieki nad dziećmi uczęszczającymi do przedszkola skarżącej ze względu na brak środków finansowych.