II SA/Ol 606/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 roku sprawy ze skargi J. R. i E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji z dnia "[...]" roku; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. R. i E. R. kwotę 177 zł. (sto siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z "[...]" r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Wiceprezydent Miasta, ustalił J. i E. R. jednorazową opłatę w wysokości 4.412,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]", obręb "[...]", położonej w "[...]" przy ul. "[...]", w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek odwołania J. i E. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" r. Nr "[...]", uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, w szczególności nie ustalono przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu, ani też faktycznego sposobu jej wykorzystywania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Wiceprezydent Miasta, decyzją z dnia "[...]" r. Nr "[...]", ustalił J. i E. R. jednorazową opłatę w wysokości 4.412,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]", obręb "[...]", położonej w "[...]" przy ul. "[...]", w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej podano art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz uchwałę Nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]"r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że aktem notarialnym z 4 sierpnia 2005r. pp. J. i E. R. zbyli nieruchomość gruntową położoną w "[...]" przy ul. "[...]" oznaczoną jako działka nr "[...]", obręb "[...]". W celu ustalenia sposobu przeznaczenia tego terenu przed zmianą planu dokonano analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego "[...]" i stwierdzono, że nieruchomość jest położona w strefie funkcjonalno-przestrzennej Z/E 8-4, w tym oznaczonej symbolem: b - strefa umiarkowanego rozwoju; nie przewiduje się znaczących przekształceń, oraz jako typy polityki przestrzennej oznaczone; [8] -zachowanie struktury przestrzennej i sposobu zagospodarowania (otulina PKWE) i [9] -przekształcenia (ochrona i odtwarzanie systemu terenów ekologicznych ważnych i walorów krajobrazowych). Organ stwierdził, iż mimo uzbrojenia terenu w podstawowe media, nie mógł on być zabudowany, gdyż dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren został określony jako tereny o funkcji mieszkaniowo-usługowej oraz układ komunikacyjny, stworzyło warunki do jego zabudowy. Powołano § 50 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w którym określono mechanizm ustalenia opłaty planistycznej uwzględniając przeznaczenie nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego, a w przypadku, gdy przed uchwaleniem planu nie obowiązywał plan miejscowy dla określenia wartości nieruchomości należy przyjąć faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. Wyjaśniono, iż plan miejscowy z dnia 17 lutego 2005r. uchwalono w czasie, gdy nie obowiązywał już ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", dlatego też dla ustalenia wartości działki przed uchwaleniem planu przyjęto faktyczny sposób jej wykorzystywania. Wskazano w oparciu o dostępną literaturę fachową, że dowodem potwierdzającym wykorzystanie terenu jest zapis w ewidencji gruntów, co potwierdził także powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy, który ustali, iż przed uchwaleniem planu ww. nieruchomość stanowiła grunty rolne, gdyż nie była ogrodzona, zabudowana lecz porośnięta chwastami, zaś w ewidencji gruntów grunty tej działki zostały sklasyfikowane jako grunty orne kasy IVa. Dodatkowy argument potwierdzającym takie przeznaczenie działki pp. R. stanowi oświadczenie Z-cy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych z 15 czerwca 2004r. złożone przy sporządzeniu warunkowej umowy sprzedaży ww. nieruchomości, z treści którego wynika, iż Agencja nie wykona prawa pierwokupu przysługującego jej do tej nieruchomości. Podniesiono, iż wprawdzie zapoznana z dokumentami sprawy J. R. oświadczyła, że nie zgadza się z wartością oszacowanej nieruchomości po zmianie planu na kwotę 21.780 zł uznając ją za zbyt wysoką, to organ przyjął, że rzeczoznawca prawidłowo dokonał szacunku nieruchomości stwierdzając że przed uchwaleniem planu nieruchomość przeznaczona była na cele rolne, zaś po jego uchwaleniu na cele mieszkalno-usługowe. Od tej decyzji odwołanie wnieśli J. i E. R., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa. Wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta. Wskazali, iż w 2004r. nabyli na własność działkę nr "[...]" położoną w "[...]" przy ul. "[...]" za kwotę 10.000 zł i za taką samą kwotę zbyli ją w 2005r.. Wskazali, iż urząd skarbowy nie zakwestionował wartości nabytej oraz później zbytej nieruchomości. Zarzucili, iż urząd miejski bezprawnie zakwestionował wartość ich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" r. Nr "[...]", po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż w ramach uzupełniającego postępowania administracyjnego zobowiązało odwołujących się do sprecyzowania zarzutów wobec wydanej przez organ I instancji decyzji. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2006r. skarżący oświadczyli, że nie kwestionują dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości, a jedynie uwzględnienie jej przy ustalaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium wskazało, iż bezsporna jest okoliczność zbycia przez odwołujących się w dniu 4 sierpnia 2005r. nieruchomości oraz fakt uchwalenia dla terenu osiedla "[...]" w "[...]", na terenie którego położona była ww. nieruchomość, planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miasta z dnia "[...]"r., która weszła w życie z dniem 19 maja 2005r. Poza sporem jest także 30% stawka procentowa przyjęta w §15 tej uchwały opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wskazano, iż stosownie do art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zatem zasady i tryb ustalania wartości nieruchomości określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 150 ust. 5 tej ustawy stanowi, że określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, przy czym powołany w sprawie rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, zaś odwołujący się nie kwestionują ustaleń tego operatu. Kolegium podkreśliło, że dokonało oceny operatu szacunkowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Stwierdzono, że dla oszacowania nieruchomości przyjęto odpowiednie podejście oraz metodę wyceny, wybrano do porównań nieruchomości o podobnych atrybutach, wykonano prawidłowo stosowne obliczenia i je uzasadniono. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli J. i E. R. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Przedstawili argumenty tożsame z podanymi w odwołaniu. W piśmie uzupełniającym skargę z 19 września 2006r. skarżący przedstawili nowe okoliczności mające w ich ocenie istotne znaczenie w sprawie. Podali, iż w momencie zakupienia w 2004r. działki oznaczonej nr "[...]" na nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadującej nr "[...]" trwała budowa budynku mieszkalnego, zaś na działce o nr "[...]" budowa została zakończona wcześniej. Z uzyskanych w Urzędzie Miejskim informacji wynika, że organ wydawał zgodę na budowę domów mieszkalnych w 2004r. przed uchwaleniem planu miejscowego. Zatem w momencie zakupu przez nich nieruchomości w 2004r. istniała możliwość uzyskania zgody na rozpoczęcie budowy domu, a wobec tego podjęta uchwała z dnia "[...]"r. w żaden sposób nie wpłynęła na zwiększenie wartości ich nieruchomości, a jedynie potwierdzała istniejący stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśniło, iż decydującym dowodem w zakresie wartości nieruchomości w sprawie o ustalenie wysokości tzw. "renty planistycznej" jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który w niniejszej sprawie został sporządzony i skarżący nie kwestionowali jego ustaleń. W odpowiedzi na dodatkowy zarzut zgłoszony w piśmie procesowym Kolegium wyjaśniło, że dla działki o nr "[...]" w "[...]" przy ul. "[...]" nie były wydawane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast dla działki nr "[...]" w dniu "[...]" r. została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej z garażem na podatnie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwana dalej: ustawą ppsa.).Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnieść bowiem należy, iż podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co wynika z dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - zwanego dalej: Kpa. Naruszenie tych przepisów doprowadziło w efekcie do rozstrzygnięcia naruszającego art. 80 Kpa z uwagi na dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przechodząc do meritum sprawy na wstępie należy wskazać, iż Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, iż skarżący nie kwestionowali sporządzonego w rzeczonej sprawie operatu szacunkowego, gdyż w ocenie tego organu takiej treści oświadczenie złożyli w toku postępowania odwoławczego w dniu 12 kwietni 2006r. Z treści ww. pisma wynika, że "w szczególności wątpliwość skarżących (przypis Sądu) budzi sposób ustalenia rzekomego wzrostu wartości sprzedanej przez nich nieruchomości. Jednocześnie wyjaśniamy, iż nie kwestionujemy dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, a jedynie uwzględnienia jej przy ustalaniu podstawy opodatkowania". Zdaniem Sądu te zacytowane sformułowania pozostają ze sobą w sprzeczności, co winno wzbudzić czujność organu w kwestii dokładnego wyjaśnienia rzeczywistej woli stron tego postępowania. Zawarte w oświadczeniu treści mogły bowiem sugerować, iż skarżący nie zgadzają się z dokonaną w operacie szacunkowym wyceną, co także na wcześniejszym etapie postępowania podnosili. W tym stanie rzeczy niezależnie od okoliczności, czy skarżący precyzyjnie potrafili wyrazić swoje zastrzeżenia do wydanej decyzji, należało poddać dokładnej ocenie istotny dowód jakim jest operat szacunkowy w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalanej w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art.37 ust. 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. zwanej dalej: ustawą pzp). Po myśli art. 36 ust. 4 zd. 1 ustawy pzp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z art. 37 ust. 6 ww. ustawy wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust.5, przy czym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami - ust. 11 ww. przepisu. Słusznie zatem Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, iż z uwagi na ten zapis ustawy do zasad określenia wartości nieruchomości będą miały zastosowanie przepisy Działu IV - "Wycena nieruchomości" ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz wydane na podstawie art. 159 przepisy wykonawcze - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U,. Nr 207, poz. 2109, ze zm. zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie wyceny). Z treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - ust. 2 ww. przepisu. W rzeczonej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy działki nr "[...]" położonej w "[...]" przy ul. "[...]" (obręb nr "[...]") w celu określenia wartości rynkowej jako podstawę do naliczenia renty planistycznej zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Według art. 153 ust. 1 zd. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny wynika, iż przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika, iż nie do przyjęcia jest sytuacja aby rzeczoznawca majątkowy stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami dokonał porównani szacowanej nieruchomości z samą sobą, jak ma to miejsce w przedłożonym operacie szacunkowym. Z treści operatu [karta 6 tego operatu] wynika, że przy wycenie działki nr "[...]" (dla przeznaczenia przed uchwaleniem planu miejscowego) w tabeli dotyczącej działek przyjętych do porównania pod Nr "[...]" została wskazana działka, której wyceny dokonywał rzeczoznawca. Okoliczność tę potwierdza dodatkowo załączony do akt sprawy przez odwołujących się akt notarialny dotyczący nabycia w dniu 8 lipca 2004r. działki nr "[...]" położonej w "[...]" przy ul. "[...]" za kwotę 10.000 zł, co stanowi kwotę 7,76 zł za 1 m2. Powyższa okoliczność stanowi istotne naruszenie przepisów dotyczących szacowania nieruchomości i podważa wiarygodność tego dowodu w sprawie, stanowiącego podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty w trybie art. 36 ust. 4 ustawy pzp. Nadto w pozostałych przyjętych do porównania dwóch nieruchomościach Nr "[...]" i Nr "[...]" będących przedmiotem obrotu w dniu 1 grudnia 2003r. nie wynika aby rzeczoznawca dokonał korekty ich wartości z uwagi na upływ czasu, mimo że Sądowi z urzędu jest wiadomym, iż na przestrzeni ostatnich dwóch lat kształtuje się stały wzrost cen nieruchomości. Z § 50 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny wynika, że w przypadku określania wartości rynkowej nieruchomości dla opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy pzp, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Skoro zatem nieruchomość skarżących została przez nich zbyta w dniu 4 sierpnia 2005r. to ceny nieruchomości winny być skorygowane na tę datę. Z przedłożonego operatu nie wynika natomiast aby sporządzający go rzeczoznawca skorygował ceny porównywanych nieruchomości z uwagi na znaczny upływ czasu w pierwszej tabeli arkusza wyceny działki nr "[...]". Naruszenia te skutkują, iż prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne nie mogło być przez Sąd uznane za wyczerpujące i pełne, jak również wyjaśniające wszelkie istotne okoliczności sprawy. W tym miejscu należy skarżącym wyjaśnić, iż pozostają w błędnym przekonaniu uważając, że organy orzekające w tej sprawie nie miały podstaw prawnych do ustalania wartości rynkowej ich nieruchomości, skoro urząd skarbowy nie zakwestionował wartości zbytej przez nich nieruchomości, bowiem wyżej zacytowane przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie upoważniają organy orzekające w sprawie do takiego działania. Sąd z uwagi na wskazane wyżej uchybienia formalne nie wypowiedział się w sprawie prawidłowości przeprowadzenia postępowania w zakresie przyjętego przez organy ustalenia dotyczącego sposobu wykorzystywania nieruchomości skarżących przed uchwaleniem planu, a to z uwagi na nowe okoliczności przywołane przez skarżących na rozprawie, jak również przedłożone dowody. Okoliczności te skutkują bowiem koniecznością ponownego wypowiedzenia się w tym zakresie wpierw przez organy orzekające w sprawie co do prawidłowości przyjętego sposobu wykorzystywania ww. nieruchomości. Na marginesie jedynie Sąd zwraca uwagę, iż wobec nowych dowodów przedstawionych przez skarżących twierdzenia organu I instancji, iż na podstawie obowiązującego przed uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" studium nie było możliwości zabudowy wskazanego obszaru miasta "[...]" pozostają w sprzeczności z przedłożonymi dowodami. W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej ich oceny należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego -pkt. II sentencji wyroku - orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa., zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie nie wykonywania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku - pkt. III sentencji - uzasadnia przepis art. 152 ppsa.