II SA/Ol 606/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie usytuowania węzła betoniarskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. J. kwotę 774,- zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku .1 Pismem z dnia 28 września 2006r. G. J. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dokonaniu samowoli budowlanej. Wskazała, że w miejscowości N. został usytuowany przez firmę A sp. z o.o. węzeł betoniarski wraz z infrastrukturą bez pozwolenia na budowę bądź stosownego zgłoszenia, pomimo braku spełnienia przesłanek wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane dla lokalizacji tego typu obiektów bez konieczności uzyskania pozwolenia budowlanego albo dokonania odpowiedniego zgłoszenia. Podniosła również, że usytuowanie wytwórni betonu na sąsiedniej działce, zaledwie kilkanaście metrów od jej domu mieszkalnego, stwarza realne zagrożenie dla jej życia i zdrowia, a także jest szkodliwe dla środowiska. Decyzją "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, postanowił umorzyć postępowanie w sprawie usytuowania węzła betoniarskiego na działkach nr "[...]" i "[...]" w m. N., będących własnością J. S. W uzasadnieniu wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie ustalił, że firma A sp. z o.o. posiada umowę najmu z dnia 1 kwietnia 2006r. na użytkowanie nieruchomości gruntowej będącej własnością J. S. w m. N., dla zainstalowania zespołu do produkcji mas betonowych i kruszyw wyselekcjonowanych dla potrzeb modernizacji drogi krajowej nr "[...]". Umowę zawarto na czas określony od dnia 1 kwietnia 2006r. do dnia 31 grudnia 2006r. Jednocześnie w czasie trwającego postępowania, jak dodał, do inspektoratu nadzoru budowlanego wpłynęło pismo firmy A sp. z o.o. informujące o wydłużeniu okresu realizacji robót budowlanych drogi krajowej nr "[...]" do dnia 31 lipca 2007r. oraz zmiany terminu umowy użytkowania gruntu pod ustawienie węzła betoniarskiego do dnia 31 maja 2007r. Jak dodał, stwierdzono, iż na wykonanie modernizacji drogi krajowej nr "[...]" firma A sp. z o.o. posiada prawomocną decyzję pozwolenia na budowę. Wskazał również, że nie jest prawdą stwierdzenie, iż działka skarżącej bezpośrednio sąsiaduje z działką, na której zamontowano węzeł, bowiem przedmiotowe działki rozgraniczone są drogą gminną. Podał również, iż w toku postępowania ustalono, że materiał przygotowywany przez mikser, wbudowywany jest w modernizację drogi krajowej nr "[...]" na odcinku J. – E. od km "[...]" do km "[...]", natomiast węzeł znajduje się na km "[...]", a więc w odległości 2,5 km od granicy robót. Nadto dodał, iż firma A sp. z o.o. wyjaśniła, że wybór miejsca na węzeł dokonany został na podstawie analizy możliwych lokalizacji. W planach zagospodarowania przestrzennego teren ten jest przeznaczony na działalność przemysłową z zakresu pozyskiwania i przerobu kruszyw oraz jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanej przebudowy drogi, a także posiada uzgodnienia włączenia do drogi krajowej i jest uzbrojony we wszystkie media niezbędne do pracy urządzenia. Ponadto PINB wskazał, że pomimo faktu, iż urządzenia węzła usytuowane są w odległości 2,5 km od granicy robót, to jednak znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu modernizowanego – drogi krajowej nr "[...]" i są przeznaczone do obsługi tej drogi, a inwestor ma prawo wykorzystywać drogę w tym celu. Zatem obszar usytuowania węzła, jako teren przyległy do działki budowy, jest zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, terenem budowy. Ponadto wskazał, że usytuowanie węzła betoniarskiego nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 25 i art. 30 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy. Od decyzji tej odwołała się G. J. żądając jej uchylenia oraz nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, bądź wstrzymania robót przez inwestora podjęcie przez niego stosownych procedur legalizacyjnych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez błędne zastosowanie, a także naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż stanowisko organu jest niezrozumiałe i sprzeczne wewnętrznie. Z jednej bowiem strony organ uznał, jak wskazała, iż działka, na której prowadzone są roboty budowlane znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie od działki, na której znajduje się węzeł betoniarski, pomimo tego, iż są oddalone od siebie o 2,5 km, zaś jej działka, oddalona o 6 m. od działki, na której usytuowano węzeł betoniarski, nie jest już działką położoną w bezpośrednim sąsiedztwie. Ponadto dodała, iż nie można uznać obiektu usytuowanego w odległości ponad 2,5 km od działki, na której prowadzone są roboty budowlane, za zaplecze budowy położone na terenie budowy. Takie stanowisko organu administracji jest sprzeczne z normą art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane. Jedynie, jak dodała, teren przyległy do terenu budowy może być uznany za teren budowy w myśl przepisu art. 3 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie działka oddalona o 2,5 km od terenu budowy, nie jest terenem budowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]". W motywach uzasadnienia wskazał, iż wykonanie zaplecza budowy wyłączone jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia. Wskazał, że inwestor posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a węzeł betoniarski wraz z infrastruktura znajdują się w bezpośredniej styczności z drogą krajową nr "[...]". W trakcie realizacji robót zaszła konieczność wejścia na sąsiednią nieruchomość, na co inwestor, stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uzyskał zgodę właściciela działki. Zatem PINB nie miał podstaw do podjęcia działań w zakresie o jaki występuje strona skarżąca, gdyż nakazanie rozbiórki obiektu możliwe jest jedynie w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła G. J. żądając jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, jak też zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 3 pkt 10 i art. 47 ustawy Prawo budowlane, jak też naruszenie norm prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W uzasadnieniu podniosła, iż nie jest możliwym w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane uznać, że działka, na której znajduje się węzeł betoniarski, jest terenem budowy, lub terenem przyległym do terenu budowy, skoro prace budowlane prowadzone są w odległości 2,5 km od działki. Tylko teren przyległy do terenu budowy może być uznany za teren budowy w myśl przepisu art. 3 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Stąd też działka oddalona o 2,5 km nie jest działką przyległą do terenu budowy. Powyższe świadczy również o tym, że inwestor prowadzi roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniania stosowną interwencję organów nadzoru budowlanego. Nadto dodała, iż samo uzyskanie zgody właściciela, stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na zajęcie sąsiedniej działki, nie stanowi podstawy prawnej do usytuowania na niej obiektów budowlanych bez uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 24. Ponadto zarzuciła organowi nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na nie ustaleniu w sposób należyty dokładnej treści decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę. Spowodowało to dokonanie przez organ wadliwych ustaleń polegających na przyjęciu przez WINB, że pozwolenie na budowę dotyczy całej drogi krajowej nr "[...]", a nie tylko odcinka tej drogi J. – E. Miało to, jak wskazała, niezwykle istotne znaczenie dla sprawy, bowiem w konsekwencji organ błędnie ustalił, iż działka, na której znajduje się węzeł betoniarski, jest działką znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji, narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać prawidłowe ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie - stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – m.in. poprzez wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem brak ustaleń w oparciu o znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dowody, powoduje brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co prowadzi do naruszenia art. 7 kpa. Natomiast nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego uchybia przepisowi art. 77 § 1 kpa. Niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości i okoliczności mających istotne znaczenie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Przechodząc do analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazać trzeba, iż ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy aneksu nr 2 z dnia 1 września 2006r. do umowy najmu z dnia 1 kwietnia 2006r. zawartej pomiędzy A sp. z o.o., a J. S. wynika, że spółka wynajęła nieruchomość pod usytuowanie węzła betoniarskiego o łącznej powierzchni 14.202 m2, zlokalizowaną na terenie działek nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Spółka podaje również, że węzeł jest usytuowany na tych działkach. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia "[...]" WINB wskazuje, iż infrastruktura węzła betoniarskiego znajduje się na działkach będących własnością J. S., oznaczonych nr "[...]" i "[...]". Powyższe mogłoby sugerować, że firma A sp. z o.o. usytuowała węzeł betoniarski na działkach, co do których nie posiadała tytułu prawnego – umowa najmu nie wymienia działki o nr "[...]" i "[...]". Wskazuje to również, na ewentualne naruszenie normy art. 47 ustawy Prawo budowlane, bowiem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że A sp. z o.o. posiada zgodę właściciela działek o nr "[...]" i "[...]" na ich zajęcie. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i dokonanie ustaleń we wskazanym powyżej zakresie. Dokonując dalszej analizy administracyjnych akt sprawy, podnieść należy, iż wynika z nich, że wnioskami z dnia 18 grudnia 2006r. i z dnia 24 stycznia 2007r. A sp. z o.o. zwrócił się do PINB o przedłużenie terminu zezwolenia na ustawienie i eksploatację mieszalnika kruszyw stanowiącego jedno z urządzeń węzła betoniarskiego. We wnioskach A sp. z o.o. podaje, że termin zezwolenia na ustawienie i eksploatację mieszalnika upływa w dniu 31 grudnia 2006r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego udzielenie zezwolenia firmie na ustawienie i eksploatację mieszalnika od dnia 1 stycznia 2007r., nie ma również w aktach sprawy wcześniej udzielonego inwestorowi zezwolenia. Niewyjaśniona jest także kwestia, czy organy administracji przeprowadziły w tym zakresie postępowanie. Dodać jednocześnie należy, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogły mieć znaczenie dla jej rozpatrzenia. Bowiem decyzją z dnia "[...]", jak też zmieniającą ją decyzją z dnia "[...]" Wojewoda zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – A sp. z o. o. pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr "[...]" na odcinku J. – E. od km "[...]" do km "[...]". Węzeł betoniarski znajduje się na km "[...]", czyli na innym odcinku drogi krajowej, co do której inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. Wskazać również trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2003r., sygn. akt IV SA 2276/01 (publ. ONSA 2004/2/63) stwierdził, że: "w pojęciu teren budowy mieści się nie tylko działka, na której realizowana jest budowa, ale i teren do tej działki przyległy, jeżeli inwestor ma prawo do wykorzystania go w tym celu". Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, który to w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w przytoczonym powyżej wyroku - i takie też stanowisko powinny prezentować organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy - A sp. z o.o. nie miał prawa wykorzystywać terenu węzła do budowy drogi, bowiem teren ten nie był objęty zezwoleniem udzielonym decyzjami Wojewody. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, organ administracji powinien dokonać dokładnych ustaleń faktycznych i oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, a przesłanki podjętego rozstrzygnięcia winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak tez poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.