II SA/Ol 606/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pokrycia kosztów utrzymania dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: "organ II instancji"), utrzymało w mocy decyzję nr [...]" z dnia ‘[...]" r., wydaną przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działającego z upoważnienia Starosty, którą organ I instancji odmówił zmiany własnej decyzji z dnia "[...]" r., nr "[...]" o przyznaniu I. W. (dalej jako: "skarżąca"), jako rodzinie zastępczej, pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – A. W. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt III Nsm 127/08 Sąd Rejonowy w Iławie Wydział III Rodzinny i Nieletnich ustanowił skarżącą rodziną zastępczą dla małoletniego A. W. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. przyznane zostało skarżącej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 1.241,10 zł. Pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. organ I instancji poinformował skarżącą o wejściu w życie - z dniem 1 stycznia 2012 r. - ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jak też o potrzebie dostosowania decyzji przyznającej pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej - do treści aktualnie obowiązujących przepisów. Wskazał, że rodzinie zastępczej powstałej przed wejściem w życie tej ustawy przysługuje prawo do otrzymywania świadczeń na zasadach i w trybie dotychczasowych przepisów - na wniosek osoby otrzymującej świadczenie. Pouczono skarżącą o konieczności złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia wraz z jednoznacznym określeniem, na jakich zasadach chce to świadczenie otrzymywać - tj. czy na zasadach dotychczasowych (zgodnie z ustawą o pomocy społecznej), czy też na zasadach nowych (zgodnie z ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Przedstawiono również skarżącej warianty należnej pomocy na dziecko: 1.241,10 zł miesięcznie na podstawie przepisów dotychczasowych oraz 1.200 zł miesięcznie na podstawie przepisów nowych. Pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. skarżąca wniosła o wypłacanie przedmiotowego świadczenia w dotychczasowej wysokości, tj. w kwocie 1.241,10 zł miesięcznie. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r., organ I instancji uchylił decyzję z dnia "[...]" r. - z dniem 31 grudnia 2011 r. oraz orzekł o przyznaniu skarżącej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w kwocie 1.241,10 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia bądź do dnia rozwiązania rodziny zastępczej. Następnie decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. organ I instancji, powołując się na art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej jako: "u.p.s.") oraz art. 226 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 697, dalej jako: "u.w.r."), zmienił decyzję nr "[...]"z dnia "[...]" r. poprzez przyznanie przedmiotowego świadczenia, począwszy od stycznia 2014 r., w kwocie obniżonej w związku z otrzymywaniem przez skarżącą alimentów na dziecko od jego biologicznego ojca. Kolejną decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. organ I instancji, powołując się na te same przepisy jak poprzednio, orzekł o zmianie decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" r., ustalając przedmiotowe świadczenie na kwotę 813,20 zł, począwszy od dnia 1 stycznia 2017 r. W motywach rozstrzygnięcia podał, że z dniem 31 grudnia 2016 r. upłynął termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności dziecka. Decyzja ta doręczona została skarżącej w dniu 6 lutego 2017 r. W dniu 3 kwietnia 2017 r. skarżąca zwróciła się o zmianę decyzji i finansowanie pobytu dziecka w rodzinie zastępczej na zasadach u.w.r. Wskazała na stan zdrowia dziecka i jego potrzeby. Podkreśliła, że zmiana decyzji poprawi sytuację materialną dziecka i rodziny. W odpowiedzi, decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r., organ I instancji odmówił zmiany decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" r., przyznającej pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka - na decyzję przyznającą świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. W uzasadnieniu organ I instancji przypomniał, że w dniu 23 stycznia 2012 r. skarżąca wniosła o zachowanie wysokości świadczenia na dziecko na zasadach dotychczasowych, czyli w oparciu o przepisy u.p.s. Zaznaczył, że podstawę prawną orzekania w 2012 r. stanowił art. 226 ust. 5 - 7 u.w.r., który umożliwiał rodzinom zastępczym uniknięcie skutków zmiany przepisów i pozostanie w dotychczasowym systemie pomocy finansowej dla rodzin zastępczych. Pozostanie takie było możliwe na wniosek rodziny zastępczej i wniosek taki został złożony przez skarżącą. Stwierdził, że wówczas wybór ten był korzystny dla dziecka, bowiem świadczenie wynosiło 1.241,10 zł miesięcznie. Według obecnie obowiązujących przepisów (art. 80 ust. 1 pkt l u.w.r.) pomoc ta wynosiłaby 1.000 zł. Jednak złożenie wniosku w dniu 23 stycznia 2012 r. przesądzało o pozostaniu w dotychczasowym systemie wsparcia (według przepisów obowiązujących na dzień 31 grudnia 2011 r.) - aż do zakończenia okresu usamodzielnienia wychowanka. Organ I instancji zauważył, że u.w.r. nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do odwrócenia skutków dokonanego wyboru, tj. do przejścia na pomoc naliczaną i wypłacaną na podstawie tej ustawy. Ocenił, że postulowana zmiana naruszałaby zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a., co kwalifikowałoby decyzję do stwierdzenia nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podtrzymała argumentację wniosku. Wyraziła przekonanie, że za zmianą decyzji wydanej 5 lat temu przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" r. organ II instancji podzielił w całości stanowisko i argumenty organu I instancji. Podniósł, że złożenie przez skarżącą wniosku, o którym mowa w art. 226 ust. 5 u.w.r. i jednoczesne zadeklarowanie w tymże wniosku woli otrzymywania świadczenia na zasadach dotychczasowych (tj. określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej), przesądzało o konieczności zastosowania przepisu art. 226 ust. 5 u.w.r.. Złożenie wniosku w wyżej wskazanej dacie przesądzało też o tym, iż nie zaistniała konieczność stosowania w przedmiotowej sprawie wchodzących w życie przepisów "nowej" ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w trybie wynikającym z art. 226 ust. 8 tej ustawy. Kolegium wyraziło zrozumienie, że problemy zdrowotne małoletniego generują koszty związane z jego leczeniem, rehabilitacją i możliwością zapewnienia mu różnorodnych potrzeb. Jednakże, jak zauważono, wydanie wnioskowanego rozstrzygnięcia nie jest zależne od możliwości finansowych rodziny zastępczej i wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia nie jest kwestią uznaniową. Organ II instancji potwierdził, że obecnie nie funkcjonuje żaden przepis (ani ustawy o pomocy społecznej, ani też ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, czy też k.p.a.), w oparciu o który możliwa byłaby zmiana decyzji we wnioskowanym przez stronę zakresie (równoznaczną z odwróceniem skutków złożonego na początku 2012 r. wniosku). Podkreślił, że przesłanki "interesu społecznego" i "słusznego interesu strony" z pewnością nie mogą być interpretowane w sposób, który pozwalałby na zmianę decyzji z dnia 9 lutego 2012 r. w oparciu o nieistniejący przepis prawa. Byłoby to bowiem działanie pozostające w jaskrawej sprzeczności z przywoływaną w treści art. 6 k.p.a. zasadą praworządności. Kolegium zauważyło ponadto, że skarżąca nie określiła we wniosku z dnia 30 marca 2017 r. żadnego konkretnego trybu, w jakim domagałaby się zmiany decyzji z dnia "[...]" r. Mając powyższe na uwadze organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca podniosła, że w rodzinie zastępczej ma troje dzieci, na dwoje otrzymuje świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania według u.w.r.. Natomiast na najmłodszego A. otrzymuje pomoc w oparciu o u.p.s. Wyjaśniła, że w styczniu 2012 r. dziecko miało 4 lata i 10 miesięcy. Otrzymywała pomoc w wysokości 80% podstawy -1647 zł, czyli 1317,60 zł, pomniejszoną o 50% zasiłku pielęgnacyjnego (153: 2 = 76,50 zł), tj. do wypłaty pozostawała kwota 1241,10 zł. Na skutek egzekucji alimentów pomoc zmniejszyła się o 175 zł, czyli powinna wynosić 1066,10 zł. Jednak od dnia 1 stycznia 2017 r. dziecko nie ma orzeczenia o niepełnosprawności, nie otrzymuje zasiłku pielęgnacyjnego, dlatego otrzymuje 813,20 zł - według starej ustawy. Stwierdziła, że w 2012 r. nie wnioskowała o wypłacanie świadczenia na podstawie dotychczasowych przepisów, ale w dotychczasowej wysokości, tj. w kwocie 1241,10 zł. Zdaniem skarżącej przez wyrażenie "w dotychczasowej wysokości" należy rozumieć, że świadczenie nie powinno ulegać żadnej zmianie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających, że skoro skarżąca w 2012 r. opowiedziała się za rozpatrzeniem jej wniosku na dotychczasowych zasadach, czyli w oparciu o uchylone przepisy u.p.s., to obecnie nie może żądać zmiany decyzji w oparciu o obowiązujące przepisy u.w.r. Przede wszystkim zauważyć należy, że w 2012 r. skarżąca dokonała słusznego wyboru z punktu widzenia interesu strony, pozostając w systemie, który gwarantował jej (z uwagi na niepełnosprawność dziecka) świadczenie wyższe niż to wynikało z unormowań u.w.r. Takie uprawnienie dawał jej przepis szczególny, tj. art. 226 ust. 5 u.w.r., który stanowił, że na wniosek osoby otrzymującej świadczenie sprawy o świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie dotychczasowym. Na mocy bowiem art. 226 ust. 4 pkt 1 dotychczasowe decyzje w sprawie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej podlegały wygaśnięciu. Koniecznym więc było złożenie kolejnego wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie u.w.r. (art. 226 ust. 6 u.w.r.), który miał podlegać rozpatrzeniu w sposób, o którym mowa w ust. 5. Stosownie do ust. 7 tego artykułu starosta miał obowiązek pouczyć rodzinę zastępczą o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5. Zatem celem normy zawartej w ust. 5 tego przepisu przejściowego było zapewnienie rodzinom zastępczym, których prawo powstało przed dniem wejścia w życie u.w.r., niepogorszenia sytuacji w stosunku do tej, którą mieli w oparciu o uchylone przepisy u.p.s. Wobec wniosków osób, które otrzymywały dotychczas świadczenie pieniężne w wyższej wysokości, niż to miało wynikać z u.w.r., zagwarantowano ich rozpatrzenie na dotychczasowych zasad, wynikających z u.p.s. Przy czym art. 226 ust. 5 u.w.r. uprawniał wyraźnie jedynie do rozpatrzenia wniosków na starych zasadach, czyli naliczenia świadczenia w dotychczasowej wysokości. Chodziło tu o jednokrotne zastosowanie przepisów u.p.s., które utraciły moc. Natomiast przy realizacji tego uprawnienia należało już uwzględniać nowy rygor prawny. Późniejsze wystąpienie okoliczności mających wpływ na utrzymanie tego prawa i jego zakres warunkować powinno już orzekanie w oparciu o obowiązujące przepisy u.w.r. Stosownie do art. 88 ust. 5 u.w.r. w przypadku zmiany sytuacji osobistej dziecka, organ właściwy do wydania decyzji może zmienić decyzję w przedmiocie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. W ocenie Sądu ten przepis daje organom orzekającym podstawę do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącej. Przedstawione rozumowanie ma oparcie w wykładni systemowej, przyjmującej założenie, że przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy. Skoro art. 226 ust. 5 u.w.r. umiejscowiony został w przepisach przejściowych i końcowych, to ustawodawca jasno wskazał na jego ograniczony, incydentalny i intertemporalny charakter. Podkreślić należy, że na podstawie art. 226 ust. 5 u.w.r. zastosowanie uchylonych przepisów u.p.s. zostało ograniczone tylko do określonych podmiotów i tylko na ich wniosek. Naliczenie świadczenia na starych zasadach uzależnione zostało zatem od woli strony. W ocenie Sądu, na zasadzie art. 88 ust. 5 u.w.r. beneficjent może w każdym czasie wnioskować o uchylenie lub zmianę decyzji przyznającej mu prawo, odpowiadające treści art. 80 ust. 1 u.w.r., które zostało przyznane wyjątkowo na nieobowiązujących już powszechnie zasadach i ustalenie przysługującego mu prawa na podstawie przepisów aktualnie obowiązujących, jeżeli wystąpią przesłanki określone w art. 88 ust. 5 u.w.r. Mając na względzie jedynie funkcję gwarancyjną art. 226 ust. 5 u.w.r. i cel niepogorszenia sytuacji uprawnionych, nie można uznawać, że zakazuje on rodzinie zastępczej, która skorzystała z uprawnienia przewidzianego tym przepisem, przejścia na nowe zasady naliczania świadczenia uregulowane w u.w.r., w sytuacji zmiany stanu faktycznego rzutującego na treść przysługującego uprawnienia. Powyższe oznacza, że organy orzekające dokonały błędnej wykładni omówionych przepisów. Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, tylko uchyla zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdza ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. Jedynie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W rozpatrywanym przypadku, mimo stwierdzenia dokonania przez organy orzekające wadliwej wykładni art. 226 ust. 5 cytowanej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a więc naruszenia odpowiadającego treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, Sąd nie mógł zastosować art. 145 a § 1 p.p.s.a., gdyż organy obu instancji poprzestały na uznaniu, że wskazany przepis u.w.r. stanowi negatywną przesłankę, uniemożliwiającą w ogóle rozpatrywanie wniosku skarżącej w trybie u.w.r., nie analizowały więc wniosku skarżącej w świetle art. 80 ust. 1 i 81 ust. 1 u.w.r. Sąd nie może zastąpić organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu sprawy i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli organ ograniczy zbadanie sprawy tylko do pewnych jej aspektów, uznając, że jest to wystarczające do załatwienia wniosku, to kontrola legalności decyzji może objąć tylko ten obszar. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a., będąc związane dokonaną przez Sąd wykładnią powołanych przepisów. Z podanych wyżej względów, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić i orzec jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.