II SA/Ol 607/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Dyrektora Spółki A z dnia"[...]" nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia "[...]" r.; 2/ zasądza od Dyrektora Spółki A na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 13 marca 2020 r. A. Z. (skarżący) złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - pkt 3 - czy projekt przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego dla nieruchomości "[...]" został sporządzony zgodnie z wydanymi przez spółkę A warunkami technicznymi i w dniu 03.12.2010 r. uzgodniony przez ZWiK Sp. z o. o.; - pkt 5 - czy projekt budowlany rozbudowy sieci wod. - kan. w działce nr "[...]" w A został wykonany zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi rozbudowy sieci i uzgodniony przez spółkę A w dniu 08.06 2012 r.; - pkt 6 - czy w momencie wydawania warunków technicznych i uzgadniania projektów: przyłączy wod. - kan. dla nieruchomości nr "[...]" w A; rozbudowy sieci wod. - kan. w nieruchomości nr "[...]" i nr "[...]" w A istniały techniczne możliwości świadczenia usług, umożliwiające przyłączenie nieruchomości nr "[...]" do sieci wod. - kan.; - pkt 7 - wskazania terminu, od kiedy wg spółki A przestały istnieć techniczne możliwości przyłączenia nieruchomości nr "[...]" do sieci wod. - kan.; - pkt 9 - informacji, czy zgodnie z § 26 Regulaminu, w przypadkach kiedy plan inwestycyjny właściciela wyprzedzał plan inwestycyjny spółki A, A. Z. jako właściciel nieruchomości nr "[...]" mógł wybudować urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne do korzystania dla tej nieruchomości z usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; - pkt 10 - informacji, czy dotychczasowa odmowa przyłączenia nieruchomości nr "[...]" do sieci wod. - kan. wynika z niespełniania warunków przyłączenia określonych w Regulaminie - prośba o wskazanie naruszeń; - pkt 11 - informacji, czy dotychczasowa odmowa przyłączenia nieruchomości nr "[...]" do sieci wod. - kan. wynika z braku technicznych możliwości świadczenia usług - prośba o wskazanie, na czym polega ten brak. Pismem z dnia 25 marca 2020 r. organ wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji w podanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyznaczając 14-dniowy termin na uczynienie zadość wezwaniu, pod rygorem odmowy udzielenia informacji. W pozostałym zakresie wniosek został zrealizowany, tj. odnoście do pkt 2, 4 i 8 udzielono informacji, a w zakresie pkt 1 udzielono odpowiedzi, że spółka nie posiada wnioskowanej informacji. Pismem z dnia 8 kwietnia 2020 r. skarżący podtrzymał swój wniosek i wskazał, że wnioskowana przez niego informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, gdyż jest ona ważna dla szerokiego kręgu potencjalnych odbiorców. Nadto wskazywał, że uzyskanie wnioskowanej informacji stwarza realną możliwość wykorzystania otrzymanych danych dla poprawy funkcjonowania gminnych struktur publicznych. Dyrektor Zakładu Wodociągów i Kanalizacji (organ, spółka) decyzją z dnia "[...]" odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji w zakresie pkt 3, 5, 6, 7, 9, 10 i 11 wniosku. W uzasadnieniu decyzji opisał, czym w rozumieniu doktryny i orzecznictwa jest informacja publiczna przetworzona oraz przesłanka jej udostępnienia w postaci szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ uznał, że przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a co za tym idzie - nie przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. Podniesiono, że wnioskodawca nie wskazuje też żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu interesu publicznego, a co za tym idzie - nie można przyjąć, że istnieją jakieś realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na realizację interesu publicznego. Pytania zaś stawiane we wniosku o udzielenie informacji publicznej związane są z osobistą sytuacją skarżącego, który ubiegał się o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a obecnie występuje o przejęcie wybudowanego przyłącza przez spółkę. Aktualnie natomiast prowadzone jest postępowanie sądowe w tych sprawach. W I instancji zapadł wyrok oddalający powództwo skarżącego. Informacja publiczna nie może zaś zastępować postępowania sądowego, w trakcie którego wnioskodawca może składać stosowne wnioski dowodowe. Odwołanie od decyzji zapadłej w I instancji wniósł skarżący. W odwołaniu zarzucono, że niesłusznie uznano żądane informacje za informacje przetworzone. Ponadto zdaniem strony skarżącej wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego i posłużą do poprawy funkcjonowania gminnych struktur publicznych oraz ochrony interesu publicznego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że po ponownej wnikliwej analizie materiału zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podniesionych w uzasadnieniu, nie dostrzeżono podstaw do uwzględnienia odwołania. Skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, ani też dowodów poza powołanymi we wniosku oraz w piśmie z dnia 9 kwietnia 2020 r., które wymagałyby odrębnego rozpatrzenia. Strona skarżąca polemizuje jedynie z uzasadnieniem decyzji, w szczególności w części dotyczącej zakresu przetworzenia żądanej informacji oraz jej istotności dla interesu publicznego. Spółka w pełni podtrzymała jednak stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uznano, że przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a co za tym idzie nie przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. Wnioskodawca nie podał też żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego, a co za tym idzie - nie można przyjąć, że istnieją jakieś realne, konkretne, możliwości wykorzystania żądanej informacji w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na realizację interesu publicznego. Skargę na wskazaną decyzję wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego wadliwą subsumpcję i uznanie, że w sprawie występuje informacja publiczna przetworzona, a przy założeniu, że żądana informacja ma charakter przetworzony, poprzez nieuprawnione i niezgodne z przepisami żądanie od skarżącego wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa poprzez dowolne i nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym rozpatrzenie sprawy, a w szczególności - przy uznaniu, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, że skarżący nie wykazał, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ani że informacja nie ma takiego charakteru, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieprawdziwych informacjach, a to jest błędnym ustaleniu, że skarżący ubiega się o przejęcie przez organ wybudowanych przyłączy, podczas gdy te okoliczności faktyczne nie polegają na prawdzie, a także nieprawidłowe utożsamianie pojęcia "sieci" i "przyłączy", co w konsekwencji doprowadziło do tego, że zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, art. 128 kpa poprzez uznanie, że złożone przez skarżącego odwołanie było niezasadne, gdyż powinno wskazywać na nowe okoliczności lub dowody na potwierdzenie żądań wniosku a przez to nierozpoznanie istoty sprawy, podczas gdy dla skuteczności odwołania wystarczające jest, aby z odwołania wynikało, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w postaci odmowy dostępu do informacji publicznej skarżącemu, podczas gdy nie było ku temu podstaw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej u.d.i.p.. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – będące w posiadaniu takich informacji. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznych - wskazanych w określonych punktach wniosku skarżącego. Podkreślić należy, że podstawę wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowią przepisy u.d.i.p. wprowadzające ograniczenia w dostępności informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany, a zatem ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p., jak również brak spełnienia warunków udostępnienia informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Na tą druga przesłankę powołał się organ w zaskarżonych decyzjach. Przepisy u.d.i.p. w sposób enumeratywny zatem określają sytuacje, w których podmiot zobowiązany wydaje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, a rozszerzająca wykładnia art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalna. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być zatem wydana wówczas, gdy w sprawie jest dopuszczalny tryb wnioskowy udostępniania informacji publicznej. Żądanie wniosku musi zatem dotyczyć informacji publicznej. Innymi słowy taka decyzja może być wydana jedynie wtedy, gdy w grę wchodzi zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek musi zatem dotyczyć informacji publicznej będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Informacja taka musi mieć określoną postać, pozostającą w zasobach podmiotu zobowiązanego. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego natomiast nie upoważnia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej do wydania decyzji w sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (patrz: H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239-241). Analiza tej części wniosku strony, w zakresie której odmówiono jej udostępnienia wnioskowanych informacji, budzi poważne wątpliwości co do charakteru tych informacji jako informacji publicznych. Organ nie odniósł się w ogóle do tego czy posiada takie informacje, a zwrócić należy uwagę, że pytania strony odnoszą się do konieczności oceny pewnego stanu rzeczy. Tym samym de facto zapytania te powodują konieczność dokonania ocen. Co za tym idzie, poważne wątpliwości wzbudza zastosowany w sprawie tryb udostępniania informacji publicznej na wniosek, który jak już wskazano, musi dotyczyć informacji publicznych, a więc konkretnych i zmaterializowanych informacji o sprawach publicznych, które pozostają w zasobach podmiotu zobowiązanego. To zaś, czy organ posiada takie informacje, nie zostało wyjaśnione, a ze względu na charakter pytań wydaje się, że nie są to informacje będące w posiadaniu organu a wymagające dokonania stosownych ocen. Oznacza to, że organ zdecydowanie przedwcześnie i na tym etapie niezasadnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji, ponieważ nie wykazał, że w sprawie ma zastosowanie tryb udostępniania informacji publicznej na wniosek. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że odnośnie do materii, której dotyczy wniosek prowadzone jest postępowanie przed sądem powszechnym. Tryb udostępniania informacji publicznej na wniosek nie może zaś służyć uzyskaniu informacji w sprawach indywidualnych. Stałoby to w sprzeczności z ideą dostępu do informacji publicznej, za którą przemawia interes publiczny. Na marginesie dostrzec również należy, że organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych ze względu na to, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej a strona nie wykazała zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, zupełnie nie wykazał, iż wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi. Jeśli zaś odmowa udzielenia dostępu do informacji publicznej opiera się na tej podstawie, to obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest wykazanie i uzasadnienie, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Jednakże ma to drugorzędne znaczenie wobec braku wykazania zastosowania w sprawie trybu udostępniania informacji publicznej na wniosek. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.