II SA/Ol 608/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Tadeusz Lipiński (spr.) Katarzyna Matczak Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu l O grudnia 2004 r. sprawy ze skargi H. i L. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na adaptację i rozbudowę budynku gospodarczego na funkcję rekreacyjną I uchyla zaskarżoną decyzję II orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku III zasądza od Wojewody na rzecz H. i L. K. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 30 grudnia 2003 r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynął wniosek H. i L. K. o wydanie pozwolenia na budowę: adaptację i rozbudowę budynku gospodarczego - garażu na funkcję rekreacyjną. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2004 r. "[...]" Starosta M. nałożył na wnioskodawców obowiązek dostosowania projektu zagospodarowania działki do wymagań decyzji Wójta Gminy M. z dnia l października 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "[...]". Organ stwierdził, iż zgodnie z ustaleniami wymienionej decyzji charakter i skala rozbudowywanego obiektu winny nawiązywać do regionalnego charakteru zabudowy wiejskiej z maksymalnie dziesięcioma miejscami noclegowymi. Zaprojektowany obiekt jest kilkakrotnie większy od istniejącego budynku gospodarczego-garażu; powierzchnia zabudowy budynku istniejącego z ok. 61 m2 zostaje zwiększona do 504, 5 m2 a kubatura z 261 m3 do 3388 m3. Zakres projektowanych zmian świadczy o tym, że zamierzenie inwestora nie jest rozbudową istniejącego budynku gospodarczego a przebudową z daleko idącą zmianą formy obiektu prowadzącą do powstania nowego obiektu usługowo-turystycznego z częścią parterową przeznaczoną na gastronomię (sala konsumpcyjna na 52 osoby). Ustalenia planu, w oparciu o które wydana została decyzja wójta, nie dopuszczają przebudowy istniejących obiektów zlokalizowanych na terenach położonych w strefie ochronnej jezior i strefie wzmożonej ochrony krajobrazu. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2004 r. "[...]", wydaną w oparciu o art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.), Starosta M. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. i L. K. pozwolenia na adaptację i rozbudowę budynku gospodarczego-garażu na funkcję rekreacyjną, wskazując iż nałożony na nich obowiązek nie został wykonany. W odwołaniu od tej decyzji H. i L. K. wyrazili stanowisko, iż ogólny plan zagospodarowania gminy M., formułując zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych, nie odnosi się do adaptacji budynków, "zgodnie z zasadami zawartymi w ustaleniach ogólnych dla całego obszaru gminy" (pkt 4.1.1.) Z kolei termin "adaptacje" Plan definiuje jako: "Utrzymanie istniejących obiektów w stanie obecnym z możliwością przystosowania ich do aktualnych potrzeb /modernizacja, rozbudowa/ łącznie ze zmianą funkcji o ile ta zmiana nie naruszy ustaleń ogólnych i szczegółowych planu", a dopuszczalną zmianą funkcji jest nowe przeznaczenie na rekreację. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 28 lipca 2004 r. "[...]". W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż zakres zamierzenia inwestycyjnego wykracza poza linie rozgraniczające teren inwestycji określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozmiar robót budowlanych ujęty w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M., uchwalonego dnia 27 lipca 1992 r. przez Radę Gminy w M. uchwałą Nr "[...]" . Plan ten zakazuje wznoszenia obiektów kubaturowych na terenach ochronnych jezior i rzek. Działka nr 202/10 w obrębie S. położona jest w strefie ochronnej jezior i w strefie wzmożonej ochrony krajobrazu. Zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych nie dotyczy adaptacji obiektów istniejących na zasadach zawartych w ustaleniach ogólnych dla całego obszaru gminy. Z kolei ustalenia ogólne w pkt III. 1. wyjaśniają, że pod pojęciem adaptacja należy rozumieć utrzymanie istniejących obiektów w stanie obecnym z możliwością przystosowania ich do aktualnych potrzeb (modernizacja, rozbudowa) łącznie ze zmianą funkcji, o ile ta zmiana nie narusza ustaleń ogólnych i szczególnych planu. Na terenach wzmożonej ochrony krajobrazu oraz na terenach ochronnych jezior i rzek dopuszcza się zmianę funkcji obiektów istniejących wyłącznie na rekreację. Opierając się na słownikowych definicjach pojęć "modernizacja" i "rozbudowa", organ odwoławczy stwierdził, iż zakres zaprojektowanych zmian świadczy o tym, że zamierzeniem inwestora nie jest rozbudowa istniejącego budynku w znaczeniu wynikającym z ustaleń miejscowego planu ogólnego a budowa obiektu budowlanego w określonym miejscu, polegająca na zastąpieniu starego obiektu budowlanego nowym obiektem budowlanym, która nie jest odbudową, rozbudową lub nadbudową obiektu budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego H. i L. K., domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego, podnieśli argumenty zaprezentowane w odwołaniu oraz zarzucili organom obu instancji, iż nie zauważają, że intencją stron jest dokonanie zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego (garażu) na przystosowanie go poprzez rozbudowę i dostosowanie do nowej funkcji rekreacyjnej - małego pensjonatu z częścią gastronomiczną. W żaden sposób zaprezentowane przez organ II instancji rozumienie "modernizacji" i "rozbudowy" nie jest sprzeczne z zamiarem stron wyrażonym w projekcie budowlanym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł ojej oddalenie. Stwierdził, iż nie kwestionuje intencji stron co do zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, lecz sposób jej przeprowadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.). W niniejszej sprawie zastosowanie owej sankcji oparte zostało na twierdzeniu, iż projektowane przedsięwzięcie nie mieści się w zakresie rozbudowy a świadczyć ma o tym zakres zaprojektowanych zmian. Żeby dokonać właściwych ocen w sprawie należy zestawić ze sobą i zanalizować trzy zagadnienia, mianowicie treść decyzji wójta o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pojęcie rozbudowy. Z treści zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty wynika, że powodem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na adaptację i rozbudowę garażu było to, że projekt nie był zgodny z wymaganiami nałożonymi przez wójta gminy i tym samym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Takie stwierdzenie upoważnia i daje podstawy do wyprowadzenia wniosku, iż Wojewoda w pełni akceptował i podzielał decyzję Wójta Gminy M. z dnia l października 2003 r. Tym samym nie może budzić wątpliwości to, że wojewoda nie dostrzegał niezgodności między planem zagospodarowania terenu a decyzją wydaną przez wójta, która dopuszczała czy też zezwalała na adaptację i rozbudowę garażu o powierzchni 61 metrów kwadratowych na funkcję rekreacyjną przy czym nowy obiekt oprócz nawiązania do regionalnego charakteru zabudowy powinien posiadać maksymalnie 10 miejsc noclegowych. W decyzji tej nie było żadnych zastrzeżeń dotyczących ewentualnych dodatkowych pomieszczeń poza miejscami noclegowymi, a przecież rzeczą oczywistą jest, że jeżeli obiekt budowlany ma spełniać funkcję rekreacyjną to muszą się tam znajdować inne pomieszczenia niż tylko noclegowe. W powyższej sytuacji porównanie pierwotnej powierzchni i kubatury budynku gospodarczego do powierzchni i kubatury budynku spełniającego funkcję rekreacyjną z maksymalnie 10 miejscami noclegowymi nie może mieć decydującego znaczenia przy ocenie czy mamy do czynienia z rozbudową budynku czy też nie, bo w takiej sytuacji rzeczą zupełnie oczywistą jest, że zarówno kubatura jak i powierzchnia pierwotnego budynku musiały znacznie wzrosnąć. W ślad za organem I instancji wojewoda przytoczył definicję pojęcia rozbudowa jako takie działanie budowlane, które polega na powiększeniu, poszerzeniu budowli, dobudowanie nowego elementu w rzucie poziomym. Opierając się na słownikach języka polskiego nie do końca z taką definicją można się zgodzić, mianowicie dobudowanie nowego elementu nie koniecznie musi mieć miejsce w płaszczyźnie poziomej. Po przedstawieniu powyższych rozważań wydaje się, że jeżeli nie straciły zupełnie znaczenia to przynajmniej bardzo osłabły trzy argumenty, które w ocenie organu przemawiały za uznaniem, iż vi niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rozbudową budynku, a są to różnice w kubaturze i powierzchni garażu i nowej budowli oraz definicja rozbudowy. Z pewnością przy ocenie czy mamy do czynienia z rozbudową budynku czy też budową nowego obiektu pewne znaczenie może mieć wykorzystanie dotychczasowej konstrukcji garażu, jednak i przy badaniu tej okoliczności nie można zapominać o tym, że na cele rekreacyjne miał być przebudowany garaż, a przecież w ocenie Wójta Gminy M. jak i organów obu instancji rozbudowa była możliwa i zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na przedstawione wyżej okoliczności sąd nie przesądza tego czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany należy zaakceptować czy też odmówić ponownie jego akceptacji, jednak wobec braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia w każdej sytuacji czy mamy do czynienia jeszcze z rozbudową czy też już ze wzniesieniem nowej budowli, w przypadku braku akceptacji projektu budowlanego należy wskazać w sposób w miarę jednoznaczny i precyzyjny gdzie nastąpiło przekroczenie granicy pojęcia rozbudowa. Na tle realiów tej sprawy takie sprecyzowanie granicy pojęcia rozbudowy jest wręcz niezbędne, gdyż pozostałe warunki zawarte w decyzji wójta z l października 2003 r. zdają się być spełnione. Brak precyzyjnego określenia do kiedy możemy mówić o rozbudowie przy decyzji zezwalającej na adaptację i rozbudowę garażu na cele rekreacyjne mogłoby prowadzić do sytuacji absurdalnych, kiedy to nigdy nie można byłoby w budynku prowadzić działalności rekreacyjnej, gdyż każda przebudowa garażu uznana byłaby za budowę nowego budynku, a nie za rozbudowę garażu, choć wcześniej taka zmiana przez organy byłaby dopuszczalna. W celu wyjaśnienia tych wszystkich okoliczności i tym samym po to aby w sposób właściwy można było zastosować przepisy prawa materialnego należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie artykułu 145 par.l pkt la ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Sąd uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego, który, rozstrzygnie niniejszą sprawę zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. W kwestii wykonalności uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., o kosztach zaś w oparciu o art. 200 tejże ustawy.