II SA/Ol 608/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zapewnienia dostaw ciepła dla mieszkańców I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Rada Miasta Olsztyna, powołując się na § 1 ust. 2 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta, stanowiącego Załącznik nr 7 do Statutu Rady Miasta Olsztyna - załącznika do uchwały Nr VIII/65/11 Rady Miasta Olsztyn z dnia 29 marca 2011 r. (Dz. Urzęd. woj. warmińsko-mazurskiego z 2011 r. Nr 64, poz. 1057, z późn. zm.), przyjęła w dniu 29 stycznia 2014 r. oświadczenie zawierające stanowisko w sprawie zapewnienia dostaw ciepła dla mieszkańców Olsztyna przy jednoczesnym wykorzystaniu paliwa alternatywnego pochodzącego z przetwarzania odpadów komunalnych. W pkt. 1 oświadczenia Rada przyjęła do wiadomości, że "[...]" Sp. z o.o. w O., będąca jednoosobową spółką gminy, której funkcje Zgromadzenia Wspólników pełni Prezydent Olsztyna, prowadzi postępowanie pn. "Wybór partnera prywatnego w celu świadczenia dostaw ciepła do miejskiej sieci ciepłowniczej w Olsztynie", zgodnie z ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. W pkt. 2 zaakceptowała podjęcie działań mających na celu realizację przedsięwzięcia polegającego na zaprojektowaniu i budowie Elektrociepłowni, zarządzaniu Elektrociepłownią i Ciepłownią "[...]" oraz prowadzeniu działalności gospodarczej, polegającej na wytwarzaniu oraz sprzedaży ciepła i energii elektrycznej, a także termicznym unieszkodliwianiu paliwa alternatywnego powstałego w wyniku przetwarzania odpadów komunalnych, opisanego w załączniku do tego oświadczenia, natomiast w pkt. 3 uznała za celowe podjęcie działań w kierunku: 1) wyboru w prowadzonym postępowaniu partnera prywatnego, z którym zostanie zawarta przez "[...]"umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym; 2) zawiązania przez "[...]"i partnera prywatnego spółki celowej (dalej jako "spółka PPP"), której zadaniem będzie m.in. zaprojektowanie i budowa nowej Elektrociepłowni, modernizacja Ciepłowni "[...]"i zapewnienie finansowania realizacji powyższych zadań. Spółka PPP będzie zarządzać nową Elektrociepłownią i Ciepłownią "[...]", a także prowadzić działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu oraz sprzedaży ciepła i energii elektrycznej oraz termicznym przekształcaniu paliwa alternatywnego pochodzącego z przetwarzania odpadów komunalnych, m.in. wytworzonych w regionie; 3) wniesienia przez "[...]"do Spółki PPP zorganizowanej części przedsiębiorstwa w postaci nieruchomości przy ul. "[...]", położonej na terenie Warmińsko-Mazurskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A., obejmującej działki o numerach"[...]", wraz ze wszystkimi częściami składowymi, w tym Ciepłownią "[...]"zlokalizowaną na tej nieruchomości oraz wyodrębnionymi organizacyjnie i finansowo składnikami materialnymi i niematerialnymi. Za wniesione składniki majątkowe "[...]" obejmie udziały w Spółce PPP; 4) wyboru rozwiązania, które zapewni możliwie najniższy koszt energii cieplnej wytworzonej w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 kwietnia 2014 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził nieważność powyższego oświadczenia Rady Miasta Olsztyna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że Prezydent Miasta Olsztyna złożył pod obrady Rady Miasta wniosek o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie, który był przedmiotem dyskusji radnych Rady Miasta na sesji w dniu 29 stycznia 2014 r., a następnie przedłożony projekt oświadczenia został przegłosowany i przyjęty przez radnych. W ocenie organu nadzoru przedmiotowe oświadczenie spełnia wymogi określone w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), który wprowadza zasadę podejmowania przez radę gminy rozstrzygnięć w drodze uchwał. Wyjaśnił, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest aktem woli tego organu, podjętym w drodze głosowania na jego posiedzeniu, zmierzająca z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym, najczęściej ze skutkiem wiążącym. Wojewoda stwierdził, że uchwała jest typową formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska przez radę gminy, w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jego właściwości. W drodze uchwały mogą być podejmowane akty o bardzo zróżnicowanej treści i charakterze prawnym. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta Olsztyna, Rada obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji, określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz innych ustawach, a także w przepisach prawnych wydanych na podstawie ustaw. Oprócz uchwał Rada może podejmować oświadczenia zawierające stanowisko w określonej sprawie. Wojewoda wskazał, że katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy określony został w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zakres działania rady gminy określony w punktach 1 - 14 stanowi katalog zamknięty, natomiast na mocy pkt. 15 ustawą mogą być nałożone na radę gminy inne uprawnienia niż wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda zauważył, że kompetencje rady gminy odnoszące się do spółek z udziałem gminy, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i g, ograniczają się wyłącznie do: tworzenia, przystępowania i występowania ze spółek oraz określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Stosownie zaś do art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek. Ustawa ta w nieznacznym zakresie reguluje funkcjonowanie spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, zatem w pozostałych kwestiach zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu spółek handlowych. Wojewoda przypomniał, że do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych i Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, do zbycia akcji i udziałów w spółkach udziałem jednostek samorządu terytorialnego stosuje się natomiast, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 art. 12 ustawy o gospodarce komunalnej, przepisy działu IV ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. W jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników pełnią organy wykonawcze tych jednostek, które dysponują prawem do m.in. zbycia i wydzierżawienia przedsiębiorstwa, ustanowienia na nim prawa użytkowania czy też prawem do nabycia i zbycia nieruchomości. Uchwałą zgromadzenia następuje również zmiana umowy spółki, przekształcenie jej czy rozwiązanie. Wojewoda stwierdził, że gmina, mając 100% udziałów w spółce komunalnej, decyduje o bycie prawnym takiej spółki, lecz nie może w sposób bezpośredni decydować o jej zamierzeniach gospodarczych ani wymusić na organach tej spółki podjęcia określonych działań bądź ich zaniechania. Spółka komunalna nie ma bowiem statusu jednostki organizacyjnej w ramach struktury gminy, co pozwoliłoby gminie przez czynności własnych organów (decyzji, zarządzeń prezydenta), uchwały rady narzucać spółce określone działania. Spółka ze 100% udziałem gminy jest bowiem odrębną od gminy osobą prawną z własnym majątkiem i wyposażoną we własny organ nadzorczy - radę nadzorczą. W związku z tym jej działalność nie może podlegać kontroli rady gminy wykonywanej przez komisję rewizyjną na mocy art. 18a ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na powyższe Wojewoda ocenił, że pkt. 3 oświadczenia wykracza poza kompetencje Rady. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta Olsztyna poza kompetencją przyjęła również postanowienia zawarte w pkt. 1 i 2 oświadczenia, gdyż gospodarowanie mieniem komunalnym, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, należy do zadań organu wykonawczego. W ramach gospodarowania mieniem komunalnym wójt gminy może samodzielnie działać i podejmować wszystkie konieczne decyzje gospodarcze co do mienia gminy bez konieczności uzyskiwania zgody rady gminy (z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) lub uzyskiwania akceptacji podjętych już działań. Ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach w zakresie działania gminy" należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działanie związane ze stanowieniem lub kontrolą, lecz nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). W złożonej skardze Gmina Olsztyn zarzuciła, że Wojewoda błędnie przyjął, że przedmiotowe oświadczenie stanowi uchwałę, która podlega ocenie organu nadzoru. Podniosła, że nie każdy dokument przyjęty w drodze głosowania stanowi uchwałę, a ponadto organ stanowiący gminy może wyrażać swoje oceny w każdej sprawie. Gmina stwierdziła, że korzystając ze swobody kształtowania ustroju jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący przyjął w Statucie możliwość działania w innych formach niż uchwały. Zdarzają się bowiem sytuacje gdy działania władcze, wiążące dla organów wykonawczych gminy, nie mogą być podejmowane w tej formie. W konsekwencji brak byłoby możliwości wyrażenia przez organ stanowiący stanowiska w danej sprawie. W ocenie skarżącej, stanowisko Wojewody narusza swobodę kształtowania ustroju gminy w zakresie, w jakim statut dopuszcza niewładcze działania jej organów w postaci oświadczeń. Podniosła też, że treść przedmiotowego oświadczenia nie rozstrzyga władczo w zakresie działań spółek czy prezydenta, lecz zawiera jedynie stanowisko, którego nie można uznać za wiążące czy wywołujące skutki prawne. Zauważyła, że zajęcie stanowiska w określonej sprawie jest przymiotem każdego organu, jednak z samym zajęciem stanowiska nie wiąże się skutek prawny w postaci złożenia oświadczenia woli czy wyrażenia zgody na określone działania organu wykonawczego. Gmina wyjaśniła, że przedmiotowe oświadczenie stanowi potwierdzenie posiadania przez Radę określonej wiedzy dotyczącej sposobu prowadzenia sprawy związanej z zapewnieniem dostaw ciepła mieszkańcom Olsztyna, a nie oświadczenie woli czy zgodę konieczną do złożenia oświadczenia woli w imieniu gminy. Oświadczenie nie zmierzało do wyrażenia zgody spółce na złożenie oświadczenia woli, którego skutkiem będzie wydzielenie majątku "[...]"sp. z o.o. i wniesienie go do spółki celowej. W tej formie organ stanowiący gminy potwierdził, że radni zapoznali się z podejmowanymi przez Prezydenta działaniami i akceptują je. Podkreśliła, że w oświadczeniu nie ma sformułowania, że organ stanowiący "wyraża zgodę" na podjęcie określonych działań, które to sformułowanie powinno pojawić się, gdyby treść oświadczenia należało uznać za uchwałę, o której mowa w art. 18 ust 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca wywiodła ponadto, że aby dany akt uznać za uchwałę powinna ona stanowić akt generalny o władczym charakterze; zostać podjęta w drodze głosowania; rozstrzygać określone sprawy publiczne o charakterze gminnym; posiadać skutek wiążący i musi istnieć podstawa prawna do jego podjęcia. Braku jednego z tych elementów powoduje, że nie można uznać aktu za uchwałę. Przedmiotowe oświadczenie nie posiada natomiast wiążącego skutku prawnego dla organu wykonawczego i organów spółki, gdyż stanowi jedynie dokument zawierający stanowisko - ocenę Rady w zakresie podejmowanych określonych przez te podmioty działań; nie stanowi też aktu generalnego z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym. Wobec powyższego, oświadczenie nie spełnia wymogów uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego, którym stwierdzono nieważność oświadczenia Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 stycznia 2014 r. Wojewoda stwierdził bowiem, że Rada Miasta nie miała kompetencji do przyjęcia postanowień zawartych w pkt. 1 i 2 oświadczenia, gdyż sprawy, których one dotyczą – gospodarowanie mieniem komunalnym - pozostają w gestii organu wykonawczego, natomiast postanowienia z pkt. 3 - naruszają samodzielność spółki komunalnej. Przypomnieć należy, że działania organu nadzoru wobec jednostki samorządu terytorialnego są znacznie ograniczone z uwagi na zdecentralizowany charakter samorządu, którego samodzielność jest gwarantowana konstytucyjnie (art. 164 Konstytucji RP) i podlega ochronie sądowej. Ograniczenie nadzoru przejawia się w reglamentacji organów nadzorczych oraz środków nadzorczych, a także w ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności (zgodności z prawem). Organ nadzoru dokonując kontroli legalności danego aktu musi zatem ściśle trzymać się wyznaczonych ram nadzoru, gdyż każde ich przekroczenie kwalifikowane musi być jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Ustawodawca przewidział, że sprzeczne z prawem działanie organu gminy podlega sankcji określonej w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z treści cytowanego art. 91 ust. 1 wynika, że zakres przedmiotowy aktów, wobec których może zostać zastosowane rozstrzygnięcie nadzorcze obejmuje wyłącznie sprzeczne z prawem uchwały i zarządzenia organów gminy. Nie dotyczy zatem innych form prawnych, w jakich mogą realizować swoje uprawnienia te organy. Organ nadzoru nie może więc poddać kontroli w trybie art. 91 i nast. ustawy o samorządzie gminnym innych form działania organów gminy. Przypomnieć należy, że uchwała jest formą wyrażenia woli właściwą dla organu kolegialnego. Uchwała organu samorządu terytorialnego oznacza prawną formę działania, zastrzeżoną dla określonych spraw. Uchwała w tym znaczeniu jest aktem prawnym zawierającym oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny, podjętym w trakcie posiedzenia organu gminy, w drodze głosowania, zmierzającym z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (por. A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza działalność..., s. 48-49; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 658). Zasadnie więc Wojewoda stoi na stanowisku, że w przypadku gdy rada gminy wypowiada się w sprawach, w których winna zająć wiążące inny podmiot stanowisko, to właściwą formą prawną jest uchwała. Prawidłowo też stwierdził, że organ stanowiący gminy może podejmować uchwały wyłącznie w sprawach wyraźnie wskazanych w odrębnej normie delegacyjnej, np. w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, który w ust. 2 pkt 9 lit. f - g przewiduje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek oraz ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że na podstawie § 1 ust. 2 pkt 3 Statutu Rady Miasta Olsztyna może wypowiadać się m.in. w formie oświadczenia, które zawiera stanowisko w określonej sprawie. Działając w oparciu o ten przepis Rada Miasta Olsztyna w przedmiotowym oświadczeniu przyjęła do wiadomości, że "[...]" spółka z o.o. w Olsztynie powadzi działania w celu wyboru partnera prywatnego do realizacji dostaw ciepła do miejskiej sieci ciepłowniczej, zaakceptowała podjęcie działań zmierzających do zaprojektowania i budowy elektrociepłowni opisanej w tym oświadczeniu i uznała za celowe podjęcie innych, wymienionych w pkt. 3, działań związanych z tym zamierzeniem. Jak zaznaczono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, projekt oświadczenia został przegłosowany przez radnych. Błędne jest stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowe oświadczenie z dnia 29 stycznia 2014 r. należy traktować jak uchwałę. Należy bowiem zauważyć, że nie zawiera ono wiążącego organ wykonawczy rozstrzygnięcia. Sam fakt podjęcia oświadczenia w drodze głosowania nie może przesądzać, jak to przyjął Wojewoda, o spełnieniu wymogów określonych w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Przypomnieć należy, że przepis ten stanowi o obowiązku podjęcia uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Określa on więc zasady podejmowania przez radę gminy rozstrzygnięć w drodze uchwał w przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w kwestiach merytorycznych, to znaczy przez podjęcie określonego wiążącego rozstrzygnięcia. Nie odnosi się zatem do wyrażania woli przez radę w formach, które nie mają charakteru uchwały (apele, rezolucje, odezwy, proklamacje, protesty, opinie, stanowiska, itp.) ani do aktów podejmowanych przez wewnętrzne organy rady (komisje) oraz przez kolegialne organy (zob. A. Szewc, Komentarz do art. 11 ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, LEX 2012). W tej sytuacji należy stwierdzić, ze skoro przedmiotowy akt organu gminy z dnia 29 stycznia 2014 r. nie stanowi uchwały, to nie podlegał on merytorycznej ocenie organu nadzoru, jakiej podlegają wyłącznie uchwały i zarządzenia. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało więc podjęte z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który nie pozwala na poddanie procedurze nadzoru innych aktów niż uchwały lub zarządzenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Na podstawie art. 152 tej ustawy w pkt. II wyroku stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.