II SA/Ol 609/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Marzenna Glabas Katarzyna Matczak (spr.) Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004 r., sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2002 r.; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty mieszkaniowej przy ul. K. w S. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2002r. orzekł w oparciu o art. 50 ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm) o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych w budynku administracyjno - ambulatoryjnym Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w S. przy ul. K. Następnie decyzją Nr "[...]" z dnia 22 sierpnia 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powołaniu na art. 51 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora J. T. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 20 września 2002r.: - wykonania spisu zamierzonych do wykonania robót budowlanych, w tym instalacyjnych, - wykonania niezbędnych rysunków (szkiców) - rzutu poziomego, gdzie zostaną wykonane roboty budowlane wraz z odpowiednimi oznaczeniami tych prac, - opisu sposobu wykonania robót (opis techniczny), - przedstawienie rozwiązania dotyczącego komunikacji zewnętrznej do lecznicy dla osób i zwierząt z niej korzystających, uwzględniając interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. w S. Decyzją z dnia 9 września 2002r. Nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z wykonaniem nałożonych przez niego obowiązków, udzielił J. T. pozwolenia na wznowienie robót remontowych w budynku administracyjno-ambulatoryjnym Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w S. przy ul. K. w S. Od decyzji tej odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. w S., natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 października 2002r. umorzył postępowanie odwoławcze, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż Wspólnocie nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2004r. sygn. akt "[...]" uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy Wspólnocie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym prac remontowych prowadzonych w budynku przy ul. K. w S. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 lipca 2004r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wznowieniu robót remontowych. Wyjaśnił, iż z treści art. 51 ust. 4 [zaś art. 51 ust. la w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji] ustawy Prawo budowlane wynika obowiązek wznowienia robót budowlanych w przypadku spełnienia wszystkich obowiązków nałożonych na stronę w decyzji opartej na podstawie art. 51 ust. l ustawy, jak w niniejszej sprawie. Wskazano, że przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują możliwość zalegalizowania robót budowlanych rozpoczętych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia i do takiej legalizacji dochodzi poprzez udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Poza tym w przypadku wypełnienia obowiązków nałożonych decyzją administracyjną na inwestora organ nie może odmówić mu wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, czy też nakładać na niego nowych obowiązków, co do już wykonanych robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że inwestycja nie narusza praw osób trzecich, jak również obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podano także, iż członkowie Wspólnoty tj. Pan N. i Pan L. reprezentują w tej sprawie nie interes Wspólnoty lecz prywatny, gdyż otworzyli własny gabinet weterynaryjny. Poza ty wyjaśniono, że Pani T. jest także członkiem Wspólnoty i tym samym jej interes prawny powinien być uwzględniony w działaniach Zarządu Wspólnoty. Na po wyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła reprezentowana przez Zarząd Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. w S. Wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 9 września 2002r. w części dotyczącej wydania inwestorowi zgody na wybicie drzwi wejściowych do lecznicy wychodzących na posesję Wspólnoty. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja organu nadzoru narusza interes prawny Wspólnoty, gdyż nie wyraziła ona zgody na to, aby ludzie korzystający z lecznicy J. T. wjeżdżali samochodami na teren jej parkingu, czy też oczekiwali z chorymi zwierzętami na jej posesji. Zarzucono, że inwestor nie wykonał wszystkich nałożonych na niego obowiązków, gdyż nie przedstawił rozwiązania komunikacji zewnętrznej do lecznicy dla osób i zwierząt z uwzględnieniem interesu prawnego członków Wspólnoty. Pominął organ nadzoru okoliczność, że Wspólnota podjęła uchwałę Nr "[...]" w przedmiocie wejścia do budynku należącego do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w S. przez działkę nr 567/7 stanowiącą własność Wspólnoty, w której nie wyraziła zgody na wykonanie wejścia do budynku Inspektoratu od strony ich posesji. Wskazano również na błędną interpretację organu nadzoru, iż to nie Zarząd Wspólnoty podejmował uchwały w tej sprawie lecz członkowie Wspólnoty. Dodatkowo wskazano, że inwestor wprowadził w błąd organ nadzoru, gdyż z dokumentacji przez niego załączonej wynika, że drzwi od strony Wspólnoty miały mieć szerokość 80 cm i miały służyć tylko jako droga dojścia dla lekarza lecznicy, zaś w rzeczywistości drzwi te mają szerokość 150 cm, co jest niezgodne z załączoną dokumentacją. Poza tym został wybudowany bez zezwolenia podest dla zwierząt i schody o szerokości ok. 2 m przy wejściu do lecznicy od strony nieruchomości Wspólnoty, na co zupełnie nie zwróciły uwagi organy orzekające w tej sprawie. Wejście to jest zatem wejściem dla pacjentów, którzy wjeżdżają i parkują na terenie Wspólnoty naruszając jej interes prawny. Po raz kolejny podano, że inwestor nie przedstawił żadnego dokumentu będącego rozwiązaniem komunikacyjnym wejścia do jego lecznicy bez naruszenia interesu skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż wobec wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją z dnia 22 sierpnia 2002r. zaistniała podstawa do wydania decyzji o wznowieniu robót remontowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa ma miejsce w niniejszej sprawie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż organy orzekające w tej sprawie maj ą rację twierdząc, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm) przewidują możliwość zalegalizowania robót budowlanych rozpoczętych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Do takiej legalizacji może dojść m.in. poprzez udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, przy czym w momencie orzekania przez organ I instancji możliwość taką przewidywał art. 51 ust. la ustawy Prawo budowlane, który stosowało się, jak wynika z art. 50 ust. l pkt l tej ustawy, także wówczas, gdy inwestor przystąpił do prowadzenia prac remontowych bez stosownego zgłoszenia. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż prace remontowe w budynku Państwowego Inspektoratu Weterynarii przy ul. K. w S. na terenie działki nr 567/1 inwestor – J. T. rozpoczął bez stosownego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, co stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2002r. przez nadzór budowlany. W przedmiotowej sprawie organ I instancji powołał jako podstawę prawną podjętego w dniu 9 września 2002r. rozstrzygnięcia art. 50 ust. la ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. l pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Wobec tego w przypadku wypełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych taką decyzją organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, jak też nie może nakładać dodatkowych obowiązków co do już wykonanych robót budowlanych. Oznacza to zatem, że już na etapie wydania decyzji w trybie art. 51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy wykonane roboty budowlane - remontowe są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeżeli nie to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z przepisami. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych i planowanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodności z wymaganiami prawa budowlanego, w tym ocenę czy wykonane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich wynikających z treści art. 5 ust. 2 wówczas obowiązującego prawa budowlanego. Zaniechanie w tej sytuacji wyjaśnienia wskazanej kwestii stanowi istotne dla wyniku sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko powyższe jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem administracyjnym m.in.. wyrokiem NSA z dnia 20 stycznia 2003r sygn. akt IV SA 1613-1614/02, niepublikowany. W rozpatrywanej sprawie zasadniczą sprawą jest stwierdzenie, czy inwestor faktycznie wykonał wszystkie obowiązki nałożone na niego decyzją z dnia 22 sierpnia 2002r. Należy podzielić stanowisko skarżącej, iż obowiązek określony w pkt. 4 tej decyzji nie został wykonany przez inwestora. Organ nadzoru budowlanego nakazał bowiem przedstawienie rozwiązania dotyczącego komunikacji zewnętrznej do lecznicy dla osób i zwierząt z niej korzystających, uwzględniając interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. w S., na co J. T. przy piśmie z dnia 22 sierpnia 2002r. dołączył mapkę wraz z opisem dotyczącym sposobu komunikacji zewnętrznej. Dokument ten - mapka - jest jednak nieczytelny. Z treści zamieszczonej w nagłówku wynika, że jest ona załącznikiem do uchwały nr l Wspólnoty, na której znajdują się podpisy wraz z jakimś wyrysem z części jakiegoś planu. Dokument ten nie zawiera bowiem żadnego opisu, co przedstawia i jaki sposób komunikacji jest na nim przedstawiony. Nie rozwiewa tych wątpliwości dołączony opis sposobu komunikacji, skoro brak jest na nim jakichkolwiek odnośników do wcześniejszej nieopisanej mapki. Brak jest także wskazania w jaki sposób te załączniki uwzględniają interes prawny Wspólnoty. Sąd, wobec stanowiska organów orzekających w tej sprawie odnośnie spełnienia przez inwestora wszystkich nałożonych na niego obowiązków, przyjął, że wobec braku jakiejkolwiek innej informacji odnośnie planowanego rozwiązania komunikacji zewnętrznej do lecznicy uwzględniającego interes Wspólnoty załącznik do uchwały wraz z opisem musiał zostać uznany za spełniający wymóg określony w pkt. 4 decyzji z dnia 22 sierpnia 2002r. W zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji organy nie wyjaśniły jednak z jakiego powodu nieczytelne pismo uznały za wystarczające do przyjęcia, że spełniony został przez inwestora wymóg uwzględnienia interesu skarżącej. W tym zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania w trybie art. 7 i art. 77 § l Kpa aby ocenić, czy faktycznie inwestor przedkładając takie rozwiązanie dotyczące komunikacji zewnętrznej do lecznicy dla osób i zwierząt z niej korzystających nie narusza interesu prawnego Wspólnoty. W tym miejscu wskazać należy także, co uniknęło uwadze organów nadzoru budowlanego orzekających w tej sprawie, że przedłożone przez inwestora szkice inwentaryzacyjne lokalu użytkowego z przeznaczeniem na lecznicę zwierząt, jak również spis zamierzonych robót budowlanych nie pokrywają się z faktycznymi robotami budowlanymi wykonanymi prze inwestora. Dotyczy to chociażby wybudowania na zewnątrz budynku od strony posesji Wspólnoty schodów oraz podestu dla zwierząt, jak podają skarżący i co potwierdza załączona do akt dokumentacja fotograficzna. Podnieść należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku winno poprzedzić, stosownie do art. 7 i art. 77 § l Kpa dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Organy nadzoru budowlanego nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w określonym wyżej zakresie naruszyły zatem powołane przepisy proceduralne, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wskazać należy, iż fakt nałożenia na inwestora obowiązków w celu zalegalizowania robót budowlanych podjętych bez stosownego zgłoszenia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie zwalnia organu z obowiązku dokonania merytorycznej oceny, czy przedłożone przez inwestora dokumenty istotnie stanowią wykonanie obowiązków, które organ nałożył. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że przedłożenie jakichkolwiek dokumentów zmuszało organ nadzoru budowlanego do wydania automatycznie decyzji o wznowieniu prac remontowych. Organy muszą bowiem w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnić z uwagi na jakie okoliczności i dowody uznały, że przedłożona dokumentacja odpowiada nakazowi nałożonemu na inwestora. Dodatkowo należy podnieść, iż w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowo powołanej podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Wprawdzie organ I instancji swoją decyzję wydał na podstawie art. 51 ust. l "a" ustawy Prawo budowlane [w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania], to organ odwoławczy poza powołaniem się na art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie zacytował pełnego brzmienia tego przepisu, co wobec nowelizacji ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustawa (Dz.U Nr 80, poz. 718) oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) nie pozwala Sądowi na ocenę w oparciu o które brzmienie tego przepisu zostało podjęte zaskarżone rozstrzygnięcie. Zgodnie zaś z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ odwoławczy, który obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, zobowiązany jest przy orzekaniu uwzględniać zarówno zmianę stanu faktycznego, jaki nastąpił pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrywaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, jak i uwzględniać zmianę stanu prawnego jaka miała w tym czasie miejsce (patrz wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992r. sygn. akt II SA 49/92, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 3 marca 1993r. sygn. akt IV SA 1241/93, OSNA 1993r. Nr 3, poz. 79). W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej ich oceny należało na podstawie art. 145 § l pkt l lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania sądowego (pkt. II sentencji wyroku) oraz orzeczenie o nie wykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt. II sentencji), uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.