II SA/Ol 609/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi G.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonanie transportu drogowego taksówką uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" - na podstawie art. 7 ust. 3 i ust. 4 pkt 3 lit. "a" w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm., dale jako: u.t.d.) Prezydent O. cofnął posiadaną przez G. B. licencję nr "[...]" na wykonywanie na terenie O. transportu drogowego taksówką. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa licencja została wydana przez Prezydenta O. w dniu "[...]". Na podstawie art. 84 u.t.d. w dniu 12 grudnia 2014r. do przedsiębiorcy skierowano zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia wobec niego kontroli dotyczącej ustalenia, czy jako przedsiębiorca spełnia ustawowe warunki wydania posiadanej licencji taksówkarskiej. W związku z tym wezwano go do siedziby organu celem przedstawienia dokumentów określonych w art. 8 ust. 2 i 3 u.t.d. w odniesieniu do licencji na taksówkę. Wezwanie skierowano na adres wskazany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako adres do doręczeń. Pomimo braku odebrania korespondencji zawierającej zawiadomienie o kontroli na podstawie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego uznano je za doręczone. W dniu 19 stycznia 2015r. skierowano ponowne wezwanie w tej sprawie, które także uznano za doręczone. W dniu 21 marca 2016r. wystosowano kolejne zawiadomienie, które zostało odebrane przez przedsiębiorcę. Pomimo wskazanego w zawiadomieniu terminu kontroli nie zgłosił się on jednak do organu, jak również nie podjął żadnych czynności związanych z postępowaniem kontrolnym. Nie zawnioskował o zmianę terminu, czy też miejsca przeprowadzenia kontroli, nie składał żadnych dodatkowych wyjaśnień, próśb, czy żądań. W dniu 21 grudnia 2016r. podjęto kolejną próbę kontaktu z przedsiębiorcą, kierując do niego wezwanie w trybie art. 83 u.t.d. o przedstawienie dokumentów poświadczających spełnianie przez niego warunków wydania posiadanej licencji taxi. W wezwaniu poinformowano stronę o treści art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.t.d. Pismo to nie zostało odebrane przez stronę, ale zgodnie z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego uznano je za doręczone. Wskazano, że czterokrotnie kierowano do przedsiębiorcy, na adres wskazywany w CEIDG jako adres do doręczeń, wezwania do przedstawienia dokumentów i informacji, a przedsiębiorca nie wywiązał się z obowiązków. Wskazano, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej zobligowany jest do podania adresu do doręczeń, a co za tym idzie do odbierania pod tym adresem kierowanej do niego korespondencji. Posiadacz licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, pomimo kierowanych do niego wezwań, nie przedstawił organowi wydającemu licencje w wyznaczonym terminie, dokumentów i informacji określonych powyższymi przepisami oraz trzykrotnie nie poddał się kontroli. W związku z tym na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. wszczęto postępowanie ws. cofnięcia licencji. Zawiadomienie w tej sprawie przedsiębiorca nie odebrał, lecz uznano je za doręczone. Przedsiębiorcę poinformowano także o zakończeniu postępowania i pismo w tej sprawie przedsiębiorca odebrał, ale pomimo zawartej w nim informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości zgłoszenia żądań przedsiębiorca nie zgłosił się do tut. organu w określonym w zawiadomieniu terminie. Pojawił się natomiast w organie w dniu 30 marca 2017r., zapoznał się z aktami sprawy, ale także nie zgłosił żadnych pisemnych uwag i żądań. Podano, że u.t.d. określa warunki wydania i posiadania przez przedsiębiorcę licencji taxi, a także obowiązki przedsiębiorcy wobec organu oraz organu wobec przedsiębiorcy. Podejmując czterokrotne próby dokonania kontroli spełniania warunków do wydania i posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką organ kierował się zapisem art. 83 i 84 u.t.d. nakładającym na organ obowiązki kontrolne i nadzorcze. Skoro bowiem przedsiębiorca w swojej działalności posługuje się wydanym przez organ uprawnieniem, właśnie obowiązkiem organu wobec ewentualnych klientów (kontrahentów) tego przedsiębiorcy jest ustalenie, czy nadal spełnia on warunki prowadzenia tej działalności. Wskazano, że od momentu wydania licencji organowi nigdy nie udało się skontrolować posiadacza licencji, w sposób określony art. 84 u.t.d., ani też dokonać sprawdzenia dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie, że przedsiębiorca G. B. posiada odpowiednie kwalifikacje do wykonywania tego rodzaju przewozów oraz że spełnia pozostałe, obowiązujące w tej dziedzinie wymagania niezbędne do posługiwania się licencją. Podano, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że to od organu wydającego licencje zależy, czy uzna fakt nieprzedstawienia przez przedsiębiorcę dokumentów potwierdzających spełnianie warunków wydania licencji za okoliczność wystarczającą do cofnięcia posiadanej przez niego licencji, czy też nie. Oceniając całościowo postawę przedsiębiorcy jako posiadacza licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką uznano, że fakt nieprzedstawienia organowi przez przedsiębiorcę w wyznaczonym terminie, dokumentów wskazywanych m.in. w art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 83 u.t.d. jest przesłanką wystarczającą do wydania niniejszej decyzji. Od decyzji tej odwołał się G. B., wyjaśniając że nie poddał się kontroli w wyznaczonych przez organ terminach, gdyż przebywał poza terenem kraju. Podał, że dwukrotnie rozmawiał z pracownikiem organu i informował o braku możliwości stawienia się w urzędzie. Wskazał, że jeździ taksówką od 1991r. i nigdy nie pracował bez posiadania wymaganych dokumentów. Podał ponadto, że był trzykrotnie kontrolowany przez inspekcję transportu drogowego, zawsze ze skutkiem pozytywnym, a obecnie także posiada pełną dokumentację. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że uzyskanie licencji jest procesem sformalizowanym, wymagającym spełnienia szeregu przesłanek pozytywnych przy jednoczesnym niewystąpieniu przesłanek negatywnych. Wskazano, że przepisy u.t.d. na posiadacza licencji nakładają obowiązek informowania o zmianie danych będących podstawą uzyskania licencji (art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d.), a także obowiązek dostarczania stosownych dokumentów na żądanie organu (art. 83 ust. 1 ut.d.), gdyż chodzi o zapewnienie stanu, w którym posiadacz licencji legitymuje się wymaganymi uprawnieniami przez cały okres jej ważności. W tym celu organ zobligowany jest do przeprowadzania kontroli przedsiębiorcy. Podano, że w przedmiotowej sprawie organ nie był w stanie przeprowadzić kontroli od grudnia 2014r., jak również nie mógł uzyskać dokumentów potwierdzających, że przewoźnik spełnia wymagania ustawowe i warunki określone w licencji. Odwołujący się - pomimo wystosowania do niego trzech zawiadomień o wszczęciu kontroli - nie stawiał się na kontrolę, a wezwany w trybie art. 83 ust. 1 u.t.d. do przedłożenia dokumentów nie uczynił zadość nałożonemu obowiązkowi. Podniesiono, że do przesłanek fakultatywnych cofnięcia licencji należy m.in. sytuacja w której posiadacz licencji nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 2 i art. 83 u.t.d. Podano, że okoliczności przewidziane w pkt 1 art. 15 ust. 3 u.t.d. czyli nieprzedstawienie określonych informacji i dokumentów, nie są wystarczającą i jedyną przesłanką do zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było zastosowanie sankcji (cofnięcie licencji) w każdym przypadku, gdy zaistnieją okoliczności wymienione w tym przepisie, to ukształtowałby go w formie obligującej organ do cofnięcia licencji. Zatem w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ powinien wskazać, z jakich przyczyn w konkretnym przypadku zdecydował się na skorzystanie z możliwości cofnięcia licencji. W przedmiotowej sprawie Kolegium podzieliło jednak stanowisko organu I instancji, że postawa odwołującego się uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, której obowiązek przeprowadzenia nakłada na organ ustawa, a brak takiej kontroli, jak również niedostarczenie żądanych dokumentów przez stronę, nie pozwala na ustalenie czy przedsiębiorca w dalszym ciągu spełnia warunki do posiadania licencji. Brak informacji o stanie technicznym pojazdu, stanie zdrowia przedsiębiorcy, czy też jego kwalifikacjach nie mogą być zastępowane domniemaniami, iż warunki regulujące te kwestie zostały spełnione. Również zapewnienia przedsiębiorcy w tym przedmiocie, bez możliwości zweryfikowania tych twierdzeń, nie są niewystarczające z punktu widzenia realizacji przez organ ustawowych obowiązków. Z tego powodu zachowanie przedsiębiorcy uzasadnia cofnięcie licencji. Skargę na powyższą decyzję wniósł G. B. Podał, że posiada wszystkie wymagane dokumenty, a część z nich jest także w posiadaniu organu. Tych, które są tylko w jego dyspozycji nie mógł przedstawić do kontroli w określonym czasie, gdyż był nieobecny w kraju, o czym informował pracownika organu telefonicznie. Zarzucił, że odebranie mu licencji pozbawia go jedynego środka utrzymania, pomimo ze spełnia wszystkie wymogi określone przepisami prawa. Podał, że Kolegium nie wzięło pod uwagę wszystkich okoliczności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 u.t.d. organ, który udzielił licencji lub zezwolenia, może nałożyć na przewoźnika drogowego obowiązek przedstawienia w oznaczonym terminie informacji i dokumentów potwierdzających, że spełnia on wymagania ustawowe i warunki określone w licencji lub zezwoleniu. Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 2 i art. 83. Nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie przewozów ma obowiązek przedkładania na żądanie organu udzielającego licencji stosownej dokumentacji, a uchylanie się od tego obowiązku może skutkować cofnięciem wydanej licencji. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium - powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2012r. (sygn. akt III SA/Gd 460/12, dostępny w Internecie), w powołanym art. 15 ust. 3 u.t.d. ustawodawca posłużył się zwrotem " licencja może być cofnięta", a nie zwrotem "licencję cofa się", tak jak w treści art. 15 ust. 1 u.t.d. Przepis art. 15 ust. 3 ustawy, w przeciwieństwie do ust. 1 tegoż artykułu nie formułuje bezwzględnego obowiązku organu cofnięcia licencji, lecz kwestię tę pozostawia uznaniu administracyjnemu. W związku z tym wskazano, że okoliczności przewidziane w pkt 1 art. 15 ust. 3 u.t.d. (nieprzedstawienie określonych informacji i dokumentów) nie są wystarczającą i jedyną przesłanką do zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było zastosowanie sankcji (cofnięcie licencji) w każdym przypadku, gdy zaistnieją okoliczności wymienione w tym przepisie, to ukształtowałby go w formie obligującej organ do cofnięcia licencji. Tymczasem ustawodawca kwestię tę pozostawił uznaniu organu. Należy zatem podkreślić, że wydanie decyzji uznaniowej winno być poprzedzone przeprowadzeniem wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, a w jej uzasadnieniu organ winien wskazać z jakich przyczyn zdecydował się na określone rozstrzygnięcie – w tym przypadku cofnięcie licencji - w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ uznał, że brak przedłożenia dokumentów uniemożliwił kontrolę, której obowiązek przeprowadzenia nakłada ustawa i zdaniem organów to uzasadnia cofnięcie decyzji. Zatem de facto organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że skarżący nie przedłożył żądanych dokumentów. Podnieść natomiast należy, że zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze skarżący podał, ze nie mógł przedłożyć żądanych dokumentów gdyż czasie, kiedy wyznaczono termin kontroli przebywał poza granicami kraju oraz że kontaktował się w tej sprawie z organem telefonicznie. Na rozprawie przed tut. Sądem podał także, że był w organie osobiście celem dokonania zmiany w licencji i nikt nie poinformował go o brakujących dokumentach. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń. Do argumentacji tej nie odniosło się także Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mimo że okoliczności te były podnoszone w odwołaniu. Na marginesie należy wskazać, że w aktach sprawy – poza zawiadomieniami o wszczęciu kontroli, czy też wezwaniami do przedłożenia dokumentów - brak jest jakiejkolwiek adnotacji, z jakich względów kontrola nie została przeprowadzona. Ponadto skarżący podał, że prowadzi działalność wykonywania przewozów taksówką od wielu lat, zawsze posiadał wymaganą dokumentację i był kilkakrotnie kontrolowany ze skutkiem pozytywnym przez inspekcje transportu drogowego. Do okoliczności tych organ także się nie odniósł. Nie wiadomo zatem, czy uznał, że nie są one wiarygodne, czy też że nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tej sytuacji sposób uznać należy, że rozstrzygnięcie organu jest dowolne, a nie mieszczące się w granicach uznania administracyjnego. Podkreślić zaś należy, że w niniejszej sprawie podjęcie decyzji w ramach uznania jest o tyle istotne, że cofnięcie licencji skutkuje brakiem możliwości ponownego jej udzielenia przez okres 3 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna (art. 15 ust. 5 u.t.d.). Zatem decyzja w tym przedmiocie musi być wynikiem szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego. W tym stanie rzeczy organ administracji winien ponownie rozpoznać sprawę mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W związku z powyższym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.