II SA/Ol 609/18

Dnia 15 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi R. S. i A. S. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. i A.S. solidarnie kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" nałożył na zobowiązanych A. i R. S. grzywnę w wysokości 10 022, 61 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr "[...]", wystawionym 13 lipca 2016r. (rozbiórka części budynku letniskowego o wymiarach 4,10x2,95 m zlokalizowanego na części działki nr geod. "[...]" i części działki "[...]", położonych w obrębie miejscowości A, gm. A, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej). Jednocześnie obciążono zobowiązanych opłatą egzekucyjną w kwocie 68 zł za wydanie niniejszego postanowienia. Ponadto wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nr "[...]" z 13 lipca 2016r. w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że w dniu 8 sierpnia 2013 r. oraz 9 lipca 2015r. doręczono zobowiązanym R. S. i A. S. upomnienie do wykonania obowiązku rozbiórki części budynku letniskowego o wymiarach około 4,10 x 2,95 m, zlokalizowanego na części działki nr geod. "[...]" i części działki "[...]", położonych w obrębie miejscowości A, gm. A, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Obowiązek objęty tytułem wykonawczym stał się wymagalny w dniu 30 marca 2013 r. i wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna. Wskazano również, że w dniu 9 stycznia 2018 r. zobowiązany R. S. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji o rozbiórce z uwagi m.in. na niemożliwość wydzielenia części budynku podlegającej rozbiórce bez uszczerbku dla reszty. Jednak organ podniósł, że powołane przez zobowiązanego okoliczności pozostają bez wpływu na bieg egzekucji. Decyzja o rozbiórce obejmuje część obiektu dobudowaną samowolnie. Decyzja ta jest ostateczna i winna być wykonana od 2013 roku. Skoro część obiektu została dobudowana, to jest na tyle samodzielna, że może być rozebrana. Organ nadzoru budowlanego I stopnia wskazał ponadto, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Obowiązek rozbiórki zaś obejmuje część budynku letniskowego, zatem w myśl przepisu art. 121 § 5 ustawy o p.e.a., wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli A. i R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Żalący się zarzucili mu naruszenie art. 121 § 2 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że w dużej części odnosi się ono do innej sprawy i innego postanowienia. Skargę na ww. postanowienie wywiedli R. i A. S., wnosząc o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz "poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr "[...]" oraz umorzenie wszczętego przeciwko nim postępowania egzekucyjnego". Skarżący zarzucili: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 11 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymogom ustawowym, w szczególności poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego (uzasadnienie postanowienia odnosi się bowiem m.in. do H. i J. W., niewłaściwie opisano obiekt rozbiórki, numer i datę tytułu wykonawczego), co uniemożliwia należyte rozpoznanie sprawy, uniemożliwia prześledzenia toku rozumowania organu administracyjnego i uniemożliwia stronom należytą obronę swojego stanowiska, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego niewłaściwe zastosowanie, którego rezultatem jest nieuzasadnione, w ocenie skarżącego, nałożenie kary grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, którego realizacja jest niemożliwa w sposób oraz w terminie wyznaczonym przez PINB, 3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wyliczenie wysokości grzywny według tzw. obrysu, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ winien był dokonać ustaleń czy obiekt, którego rozbiórka została nakazana jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), czy też innym obiektem budowlanym, do którego to obiektu nie stosuje się tego przepisu, 4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez zachowania prawa strony do wglądu do akt sprawy, nie informowania o czynnościach podejmowanego postępowania, co miało bezpośredni wpływ na treść wydanego postępowania, 5. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, czym naruszone zostały prawa jednostki przed organem administracyjnym, 6. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedoniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu, 7. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w szczególności nie odniesienie się do argumentów wskazanych w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy przyznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie wskazał na argumentację z innej sprawy. Jednocześnie jednak organ stwierdził, że nie mógł zastosować trybu autokontroli, z uwagi na brak możliwości uwzględnienia w całości zarzutów i wniosków skarżących, m.in. w zakresie umorzenia wszczętego przeciwko nim postępowania administracyjnego. Podkreślono, że argumenty podniesione w zażaleniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 j.t). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 j.t. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", wydane w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" o nałożeniu na zobowiązanych A. i R. S. grzywny w wysokości 10 022, 61 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W niniejszej sprawie zatem kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania przez organy przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017r., poz. 1201 ze zm.), p.e.a. Przepisy tej ustawy, w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Nadmienić warto, że w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany nie może kwestionować zasadności nakazanej rozbiórki. Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można zatem kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Zgodnie zaś z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego, czy też za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1104/96, LEX nr 47780). Podkreślić należy również, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 j.t.), k.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia należy więc przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Przedstawione zasady odnoszą się także do uzasadnienia postanowienia podjętego przez organ w toku postępowania. Kontrola sądowa w przedmiotowej sprawie polega zatem na zweryfikowaniu tego czy organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, i czy dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie sprostał obowiązkowi przewidzianemu w przytoczonym przepisie art. 107 § 1 k.p.a., według którego istotny element decyzji administracyjnej (analogicznie postanowienia) stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego w znacznej mierze odnosi się do innej sprawy i innego postanowienia organu I instancji. Przyznał to zresztą sam organ odwoławczy podnosząc, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie wskazał na argumentację z innej sprawy. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada podjętemu rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest żeby w obrocie prawnym funkcjonowało rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie odnosi się częściowo do innego stanu faktycznego i odrębnej sprawy. Takie postanowienie jest nieczytelne, niespójne i w praktyce uniemożliwia jego rzetelną weryfikację. Nie pozwala tym samym na prześledzenie i zweryfikowanie toku rozumowania organu odwoławczego w sprawie. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że pomimo wskazanych błędów, kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Tym samym również odniesienie się do merytorycznych zarzutów strony skarżącej będzie ewentualnie możliwe dopiero po wydaniu postanowienia, które nie będzie obarczone wadami procesowymi, jak te stwierdzone w przypadku zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do wykładni przepisów przedstawionych w wyroku i wskazówek co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.