II SA/Ol 609/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Miejskiej w Pieniężnie z dnia 24 lutego 2011 r., nr V/22/11 w sprawie ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowej radnego Rady Miejskiej w Pieniężnie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Pieniężnie (dalej jako: organ, Rada Miejska) w dniu 24 lutego 2011 r., działając na podstawie art. 25 ust. 4 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 – u.s.g.), podjęła uchwałę nr V/22/11 w sprawie ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowej radnego Rady Miejskiej w Pieniężnie (dalej jako: uchwała). W § 3 przedmiotowej uchwały zawarto zapis "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Pieniężnie". Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Braniewie (dalej jako: Prokurator, skarżący), podnosząc zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez ogłoszenie uchwały na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego i zapisanie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała, której przedmiotem jest określenie zasad przyznawania i wysokości diet radnych stanowi akt prawa miejscowego, wymagający promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i co do zasady 14-dniowego okresu vacatio legis. W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący wskazał, że uchwała rady gminy, której przedmiotem jest sposób przyznawania i ustalenia wysokości zwrotu kosztów podróży stanowi akt prawa miejscowego. O takim charakterze uchwały przesądza to, że zawiera ona normy abstrakcyjne, gdyż nie są one skierowane do określonego, imiennie wskazanego człowieka, ale do każdej osoby, która sprawuje określoną funkcję. Nadto uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskują określone uprawnienia czy do diety czy zwrotu kosztów podróży. Zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego. Powyższy charakter uchwały implikuje z kolei konieczność właściwej jej promulgacji. Stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ww. akt prawny podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, i co do zasady - w myśl art. 4 ust 1 cyt. ustawy - wiąże się z 14-dniowym okresem vacatio legis. Art. 4 ust 2 cyt. ustawy zezwala przy tym na odstępstwo od powyższego, ale rezerwuje to dla "uzasadnionego przypadku". W świetle powyższego, brak zaniechania publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pieniężnie pozostawiła ją do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto sąd podziela stanowisko judykatury, że wobec ogólnie wyznaczonych przepisami prawa ram prawnych i podstaw stwierdzania nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, należy odwołać się do istotnych i nieistotnych naruszenie prawa, o których mowa m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 837/17, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, takie jak błąd lub nieścisłość prawna, nie mająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i które wpływają na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazać należy, że jakkolwiek nie istnieje ustawowa definicja "aktu prawa miejscowego", to na ogół przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Konstytucja RP w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Z kolei z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1) oraz, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1). Z art. 42 u.s.g. wynika również, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Z przepisów tej ostatniej ustawy wynika, że do cech charakterystycznych aktu prawa miejscowego zalicza się: wyraźne upoważnienie ustawowe do jego podjęcia, adresatem kompetencji prawotwórczych jest oznaczona wspólnota samorządowa, forma uchwały do jego podjęcia, obowiązek jego oznaczonego ogłoszenia. Szczegółową regulację podejmowania aktu prawa miejscowego w oznaczonym zakresie zawierają ustawy materialnego prawa administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12 (CBOSA) z którego wynika, że o kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma – w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa – charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego. Stwierdzono również w powyższym wyroku, że brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela powyższy pogląd i stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w sprawie ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowej radnego Rady Miejskiej w Pieniężnie zawierała normy o charakterze generalnym, gdyż adresatem uchwały była pewna kategoria osób, tj. radni, a osób tych nie wskazano w sposób zindywidualizowany, przez podanie ich imion i nazwisk. Zatem uchwała nie miała charakteru epizodycznego. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały był ograniczony, gdyż uchwała dotyczyła wyżej wymienionych, ale ograniczenie to nie było trwałe, wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje. Uchwała ta nie mogła zatem wejść w życie przed jej ogłoszeniem w sposób prawem przewidziany. Uznanie zatem przez Radę Miejską, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego przez wskazanie w § 3, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Pieniężnie" oraz brak ogłoszenia powyższej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym naruszało w sposób istotny obowiązujący porządek konstytucyjny, a w konsekwencji spowodowało stwierdzenie nieważności całości uchwały. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z art. 4 ust. 1 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika ponadto, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 tejże ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.