II SA/Ol 61/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi T. Z. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania – niedopuszczalności odwołania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 340 złotych (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r., na podstawie art. 15 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, odmówiono wymeldowania L. Z. z pobytu stałego z lokalu nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż T.Z. zawiadomiła, że zameldowana na pobyt stały pod wskazanym wyżej adresem L. Z. wyjechała w 1989 r. do "[...]", skąd nie zamierza wrócić. Tak długa nieobecność w miejscu pobytu stałego wskazuje na trwałość jego opuszczenia. Po przytoczeniu treści art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.)wskazano, iż opuszczenie lokalu musi mieć charakter trwały i dobrowolny z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem. W dalszej części uzasadnienia decyzji organu I instancji podano, iż w wyniku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego ustalono, iż najemcą lokalu nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]" jest nadal L. Z. Zameldowana jest w nim na pobyt stały od 1969 r. W przesłanym z "[...]" wyjaśnieniu L. Z. potwierdziła, iż faktycznie w 1989 r. wyjechała do "[...]" w celu sprawowania opieki nad chorą siostrą. Przebywa tam do chwili obecnej, lecz jak stwierdziła, zamierza wrócić do swojego lokalu w "[...]", jak tylko będzie to możliwe. Pobyt swój w "[...]" nadal traktuje jako pobyt czasowy. W czasie kiedy wyjeżdżała za granicę w lokalu tym zamieszkiwał jej syn J. Z. oraz była synowa T. Z. i wnuk B. Z. Pani T. Z. w dniu "[...]" r. ponownie wyszła za mąż i nadal mieszka w tym lokalu z rodziną. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ I instancji stwierdził, iż L. Z. posiada nadal samoistne prawo do przedmiotowego lokalu. Deklaruje również zamiar powrotu do lokalu. Nie można zatem stwierdzić, że całkowicie ustały jej więzi z dotychczasowym miejscem stałego pobytu. Od powyższej decyzji T.Z. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji orzekającej o wymeldowaniu L. Z. z pobytu stałego z lokalu nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]", ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda, powołując się na art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]" stwierdził niedopuszczalność odwołania T. Z. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r. orzekającej o odmowie wymeldowania L. Z. z pobytu stałego w "[...]" przy ul. "[...]". W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, iż T. Z. nie miała legitymacji do wniesienia odwołania, gdyż jedynym najemcą powyższego lokalu jest L. Z. W związku z tym T. Z. nie była stroną w przedmiotowym postępowaniu, a odwołanie przez nią wniesione jest bezskuteczne i nie wywiera skutków prawnych. Na postanowienie Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła T. Z., reprezentowana przez radcę prawnego A.B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, pełnomocnik strony skarżącej wskazał na: 1. naruszenie prawa, a mianowicie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu, iż skarżąca nie posiadała legitymacji do wniesienia odwołania oraz, że nie jest stroną postępowania; 2. naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 134 kpa, polegające iż przepis ten może stanowić podstawę prawną do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie przyjęcia, że podmiot nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż ze stanowiskiem organu rozpatrującego odwołanie nie sposób się zgodzić. W rozumieniu art. 28 Kpa pojęcie strony stanowi realizację subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, co oznacza, że pozycję strony uzyskuje podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Nie budzi wątpliwości, iż decyzja odmawiająca wymeldowania z przedmiotowego lokalu Pani L. Z. kształtuje prawa i obowiązki skarżącej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że postępowanie zostało wszczęte przez organ z urzędu. Skarżąca ma tytuł prawny do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Takie stanowisko podzielił Sąd Rejonowy w "[...]" wyrokiem z dnia "[...]" r., sygn. akt "[...]", stwierdzając, że skarżąca zajmuje lokal jako osoba uprawniona na podstawie decyzji z dnia "[...]" r. Zdaniem autora skargi bezsprzecznie należy przyjąć, iż skarżąca jest stroną postępowania rozumieniu art. 28 Kpa, bowiem ma interes prawny i faktyczny w przeprowadzeniu postępowania o wymeldowaniu z przedmiotowego lokalu L. Z. Z takim też przekonaniem wniosła odwołanie. Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżącej zauważył, iż jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia wskazano art.134 Kpa. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę o następującej treści: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 Kpa " W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty, które w ocenie organu II instancji przemawiają za uznaniem, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie wymeldowania L. Z. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego zastosowania art.134 Kpa stwierdzono, iż niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania prze jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mająca zdolności do czynności prawnej. Dalej argumentowano, iż decyzję na podstawie art.138 § 1 pkt 3 Kpa organ wydaje, jeśli bada kwestie czy jednostka, która wniosła odwołanie jest stroną czy też nie. W powyższej sprawie organ odwoławczy ustalił bezspornie, od razu po wpłynięciu odwołania, że stronami w powyższym postępowaniu są Zakład Budynków Komunalnych i główny najemca lokalu – L. Z. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego wydanie zaskarżonego postanowienia było jak najbardziej zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję bądź postanowienie Sąd dokonuje oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdził, iż organ odwoławczy wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołująca się nie jest stroną postępowania naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone naruszenie prawa procesowego czyni zaś przedwczesnym merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy i uniemożliwia tym samym ustosunkowanie się do tych zarzutów skargi, które zmierzają do wykazania, iż skarżąca jest stroną postępowania w sprawie wymeldowania L. Z. z pobytu stałego z lokalu nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". Powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia Wojewody przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, iż skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego. Wątpliwości prawne w tej kwestii zostały przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie 7 sędziów, który w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 sformułował następującą tezę: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa". Zgodnie z zaprezentowaną w uzasadnieniu tej uchwały argumentacją, "nie ulega wątpliwości, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 Kpa. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, iż wydanie postanowienia na podstawie art. 134 Kpa następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, wobec czego nie będzie miało doń zastosowania odesłanie z art. 126 Kpa. W szczególności nie będzie podstaw do eliminacji takiego postanowienia w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, określonych w przepisach art. 145-152 oraz w art. 156 -159 Kpa. Zgadzając się co do zasady, że postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego nawet bez stosowania trybu przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie w każdym wypadku kontrola sądowa jest efektywniejsza od kontroli sprawowanej w trybie postępowania administracyjnego. Przyjęcie decyzyjnej formy orzekania o braku legitymacji strony w wyżej podanym aspekcie prowadzi do obowiązywania przyjętego standardu, polegającego na pierwszeństwie kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej przed kontrolą sądową; w takich wypadkach bowiem sąd administracyjny działa niejako w zastępstwie organów administracyjnych. Przywołana argumentacja nie straciła na aktualności po reformie sądownictwa administracyjnego. Z tych względów przyjąć należy, że orzeczenie organu odwoławczego narusza przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż Wojewoda winien w toku postępowania odwoławczego zbadać i ocenić, czy skarżącej służą prawa strony w świetle przepisów prawa materialnego, które stanowią podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym strona skarżąca winna wskazać z jakich konkretnych przepisów prawa materialnego wywodzi swoje uprawnienia strony i jakich interesów jej konkretnie dotyczą. Natomiast dokonana przez organ odwoławczy ocena winna znaleźć odzwierciedlenie w postaci decyzji jako formy orzeczenia organu, a nie postanowienia. Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) oraz orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt III sentencji) uzasadniają przepisy art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.