II SA/Ol 610/15

Dnia 3 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1/ oddala skargę; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie adwokatowi J. i U. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) powiększoną o podatek VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej na rzecz skarżącego z urzędu. Decyzją z dnia 9 lutego 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]"orzekł o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej ""[...]"wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanej inwestycji w budynku nr "[...]", do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]"wykonała roboty budowlane, polegające na wymianie, w budynku "[...]", drzwi wejściowych do klatek schodowych, wykonaniu daszków nad wejściem, zamurowaniu okienka nad daszkiem i wyprofilowaniu poręczy. Wskazał, że roboty budowlane, polegające na zmniejszeniu otworów drzwiowych i zamurowaniu nad nimi okna zostały wykonane bez zgody administracyjnej, w związku z czym przedstawiciela Spółdzielni ukarano mandatem karnym, a na Spółdzielnię nałożono obowiązek wykonania oceny technicznej wykonanych robót. Z przedłożonej przez Spółdzielnię oceny technicznej wykonanych robót wynika, że roboty zostały wykonane prawidłowo i nie stanowią zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia ludzi. Tym samym, organ nadzoru budowlanego nie miał przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" stwierdził ponadto, że wykonanie zadaszenia nad wejściem nie wymagało zgody administracyjnej i daszek nie stwarza zagrożenia, a ponadto, stanowi on zabezpieczenie przed spadającymi soplami lodu. W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji, "[...]" zaprzeczył, jakoby przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo. Podniósł ponadto, że złożył skargę do organu wyższej instancji, lecz nikt nie zweryfikował prawidłowości wykonanych robót, a skarga pozostała bez odpowiedzi. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2015 r., "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania "[...]"od decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w "[...]"z dnia 9 lutego 2015 r. o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ drugiej instancji podniósł w uzasadnieniu decyzji, że adresatem kwestionowanej decyzji jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", będąca inwestorem i podmiotem sprawującym zarząd w budynku "[...]"w imieniu właścicieli mieszkań. Decyzja ta została również doręczona odwołującemu się, którego informacja zainicjowała przedmiotowe postępowanie. Postanowieniem z dnia 24 marca 2015 r., organ odwoławczy bezskutecznie wezwał "[...]"do uzupełnienia odwołania, przez sprecyzowanie, czy złożył je we własnym imieniu, czy w imieniu mieszkańców budynku w nr "[...]" (Wspólnota Mieszkaniowa). "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że, skoro przedmiot postępowania obejmował roboty budowlane wykonane w części wspólnej budynku, stroną postępowania administracyjnego są inwestor oraz właściciele budynku. W niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" występuje zarówno jako inwestor, jak i podmiot, sprawujący zarząd w imieniu właścicieli mieszkań. Zatem jedynie na Spółdzielnię może zostać wydany nakaz określonego zachowania, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej. Organ wskazał na art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. i podniósł, że aby można było stwierdzić istnienie interesu prawnego, musi istnieć norma prawa materialnego pozwalająca zakwalifikować interes w załatwieniu sprawy jako interes prawny. Działając w oparciu o art. 136 K.p.a., organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i skierował do skarżącego wezwanie o sprecyzowanie interesu prawnego. Okoliczności podniesione w treści odwołania nie są – zdaniem organu – wystarczające do uznania odwołującego się jako samodzielnej strony postępowania. Brak jest normy prawa materialnego, pozwalającej zakwalifikować interes skarżącego w załatwieniu sprawy jako interes prawny, który w tym przypadku reprezentuje Spółdzielnia Mieszkaniowa ""[...]". Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji były samowolnie wykonane roboty budowlane, polegające na wymianie drzwi wejściowych do klatek schodowych oraz wykonaniu daszków nad nimi w budynku nr "[...]". Skoro zaś przedmiot tego postępowania obejmował roboty budowlane wykonane w części wspólnej budynku, to stroną postępowania administracyjnego są inwestor i właściciele budynku. W niniejszej sprawie, Spółdzielnia Mieszkaniowa występowała zarówno jako inwestor, jak i podmiot sprawujący zarząd w imieniu właścicieli mieszkań w budynku nr "[...]" Wobec tego, jedynie do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"można było skierować nakaz określonego zachowania, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wywiódł, że treścią pojęcia "interes prawny", o którym mowa w art. 28 K.p.a., jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym i o których orzeka organ przez wydanie decyzji. Ocenił, że okoliczności podniesione w treści odwołania nie były wystarczające do uznania odwołującego się za samodzielną stronę postępowania. Organ odwoławczy stwierdził też, że w sprawie brak było normy prawa materialnego, pozwalającej zakwalifikować interes skarżącego w załatwieniu niniejszej sprawy jako interes prawny. Zauważył, że bezpieczeństwo budynku jest wprawdzie istotną kwestią, lecz interes prawny skarżącego reprezentuje w tym przypadku Spółdzielnia Mieszkaniowa. Organ wyjaśnił, że spółdzielnia mieszkaniowa jest dobrowolną korporacją osób, które zdecydowały się na wspólne budowanie, a następnie wspólne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i gospodarczych swych członków i ich rodzin (art. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych). Jako zarządca powierniczy, Spółdzielnia reprezentuje właścicieli lokali w stosunkach zewnętrznych, dotyczących nieruchomości wspólnej. Spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd także tymi nieruchomościami stanowiącymi jej współwłasność, w których własność lokalu została wyodrębniona. Odwołujący się może więc posiadać interes faktyczny w przedmiotowej sprawie (jako właściciel lokalu nr 13 w budynku nr 67) lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ drugiej instancji podkreślił ponadto, że nie badał prawidłowości prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji - przesłanek zgodności z prawem wykonanych robót - ze względu na fakt, iż uznał, że odwołanie wpłynęło od podmiotu, który nie posiada samodzielnej legitymacji do bycia stroną postępowania. W skardze, złożonej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2015 r., "[...]"zarzucił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie miała prawa prowadzenia jakiejkolwiek inwestycji bez uzyskania zgody właścicieli. Zdaniem skarżącego, wykonane roboty zagrażają bezpieczeństwu właścicieli. Skarżący zarzucił też, że opinia techniczna, na której oparł się organ nadzoru budowlanego, jest nierzetelna i została sporządzona po wykonaniu spornych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r., pełnomocnik skarżącego stwierdził, że skarżący ma interes prawny, gdyż pozostaje w konflikcie ze wspólnotą i zwalcza jej wadliwe działanie. Zarzucił ponadto, że decyzja organu pierwszej instancji nie odnosi się do całej zrealizowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (§ 2) tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego. Decyzją tą organ odwoławczy umorzył na podstawie art. 138 § 3 K.p.a. postępowanie odwoławcze, gdyż stwierdził, że wnoszącemu odwołanie nie przysługuje przymiot strony, tj. nie posiada ona interesu prawnego w toczącym się postępowaniu w sprawie doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]"w budynku nr "[...]"do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w postępowaniu tym należało przed wszystkim zbadać istnienie interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, to wartość ochrony praw jednostki, określona przepisami prawa materialnego, jak i - w ograniczonym zakresie - przepisami prawa procesowego. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Należy ponadto zaznaczyć konieczność odróżnienia od interesu prawnego, interesu faktycznego, niedającego przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, nie pozwala na uznanie jej za stronę. W praktyce, interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Z istoty postępowania administracyjnego wynika bowiem, że jego celem jest wydanie decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki stron tego postępowania. Wskazuje na to wyraźnie treść art. 28 K.p.a., który wiąże wprost interes prawny lub obowiązek strony z postępowaniem administracyjnym. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, toczyło się przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji w trybie art. 50 – art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z treści tych przepisów wynika, że adresatem obowiązków, które mogą być nałożone przez organ nadzoru budowlanego, jest inwestor - sprawca samowoli, o której mowa w tych przepisach. W stanie faktycznym sprawy inwestorem była wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Dodać należy, że w sprawie nie było kwestionowane, że Spółdzielnia ta jest jednocześnie zarządcą przedmiotowego budynku. Tym samym, prawidłowo podmiot ten został uznany za stronę tego postępowania. Skarżący nie powołał natomiast w toku postępowania administracyjnego przepisu prawa materialnego, który w kontekście art. 28 K.p.a. wskazywałby na istnienie jego interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, że art. 50 i art. 51 tej ustawy, nie mogły stanowić podstawy interesu prawnego skarżącego. Skarżący powoływał się na przysługujące mu prawo własności do lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku oraz na konieczność zachowania wymogów bezpieczeństwa. Odnosząc się do powyższego, należy podnieść, że w sprawie bezsporne jest to, że kwestionowane roboty budowlane zostały wykonane w częściach wspólnych budynku. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji przyjęto więc, że w tej sytuacji zastosowanie ma art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222), zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 803 z późn. zm.), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Sprawując zarząd powierzony, spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania wszystkich swoich członków, a także właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/09). Wykonywanie przez spółdzielnię zarządu powierzonego obejmuje też czynności, przekraczające zakres zwykłego zarządu. (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 123/13). W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, członkowie spółdzielni i właściciele odrębnych lokali nie mają przymiotu strony i nie mając interesu prawnego, nie mogą występować o wydanie decyzji administracyjnych, ani podważać decyzji nieadresowanych do nich jako stron w znaczeniu materialnoprawnym. W postępowaniu administracyjnym podmioty te reprezentowane są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Dopuszcza się jednakże członka spółdzielni mieszkaniowej jako stronę postępowania administracyjnego wyjątkowo, gdy wykaże on, że określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2005 r., IV SA 5032/03, LEX nr 189194, z dnia 25 marca 2004 r., IV SA 3623/02, LEX nr 158949, z dnia 14 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 473/04, LEX nr 169406 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2003 r., I SA 1440/01, LEX nr 126758). Powyższe, z uwagi na art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, należy odnieść również do sytuacji skarżącego. Wnosząc odwołanie, skarżący musiał więc wskazać, że kwestionowana inwestycja narusza konkretny przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę jego uprawnienia lub obowiązku. W przedmiotowej sprawie, skarżący tego indywidualnego interesu prawnego nie wykazał, co zostało trafnie ustalone przez organ odwoławczy. Wobec powyższego, zasadnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kwestia bezpieczeństwa użytkowania wejścia do budynku nie mogła być podstawą do wywiedzenia jego indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Podobnie, podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność istnienia konfliktu między skarżącym, a organami Spółdzielni Mieszkaniowej, również nie świadczy o istnieniu interesu prawnego. Organ zasadnie też wskazał, że nie badał prawidłowości prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji ze względu na fakt, iż odwołanie wpłynęło od podmiotu, który nie posiada samodzielnej legitymacji do występowania w charakterze strony postępowania. Na akceptację zasługuje również stanowisko organu, że ze względu na prowadzone postępowanie w sprawie, nie zastosowano art. 134, K.p.a., a umorzono postępowanie. Prawidłowo więc zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze, gdyż odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. O wynagrodzeniu pełnomocnika wyznaczonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy.