II SA/Ol 610/18

Dnia 27 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykonania zastępczego rozbiórki budynku 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokat U. K. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 128 § 1 w zw. z art. 127 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1201 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - dalej jako: u.p.e.a.) postanowił, że obowiązek ciążący na M. K. (dalej jako: skarżący) objęty tytułem wykonawczym nr "[...]" z dnia "[...]" wystawionym przez organ w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w decyzji z dnia "[...]" zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez firmę "[...]" Sp. z o.o. na koszt zobowiązanego, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego. Termin wykonania zastępczej rozbiórki organ ustalił na dzień 4 lipca 2018r. W uzasadnieniu podano, że w sprawie toczy się postępowanie egzekucyjne od 2013r., wszczęte z powodu niewykonywania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Pierwotnie obowiązek ciążył na poprzedniej właścicielce nieruchomości, wobec której były podejmowane czynności egzekucyjne, tj. upomnienie, tytuł wykonawczy, grzywna w celu przymuszenia. Po jej śmierci właścicielem przedmiotowego budynku został jej syn. W związku z tym decyzją z dnia "[...]" organ zmienił adresata decyzji z dnia "[...]" o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku, wskazując skarżącego jako zobowiązanego do jej wykonania. Skarżący wraz z konkubiną zamieszkał w przedmiotowym budynku i zaczął rozbierać obiekt (zdemontował część dachu), co spowodowało stwierdzenie przez organ stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. W dniu "[...]" organ wystawił nowy tytuł wykonawczy dla obecnego właściciela budynku. Wskazano, że skarżący nie posiada środków finansowych, ani zdolności kredytowej na wykonanie robót rozbiórkowych i dlatego nie rozważano w pierwszej kolejności zastosowania grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazanej rozbiórki, zaś środki finansowe na wykonanie zastępcze rozbiórki domu, wobec realnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, a także mienia, zostały zabezpieczone z rezerwy budżetowej Wojewody. Podniesiono, że wykonanie rozbiórki zastępczej jest jedynym sposobem na zlikwidowanie zagrożenia dla zdrowia i mienia osób przebywających blisko przedmiotowego budynku. Podano, że po przeprowadzeniu postępowania ofertowego organ podpisał umowę z firmą na wykonanie robót budowlanych w trybie wykonania zastępczego nakazu rozbiórki, a maksymalny koszt tych robót, jaki wskazał wybrany wykonawca, wynosi 12000 zł brutto. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący kwestionując zasadność działań organu I instancji. Podniósł, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jest dla niego bardzo ważny, gdyż mieszkał w nim przez wiele lat i stanowi dla niego ogromną wartość sentymentalną. Dodał, iż nie otrzymał obiecanej pomocy z opieki społecznej i nie zamierza przeprowadzić się do otrzymanego lokalu socjalnego, gdyż chce mieszkać w swoim domu. Wyjaśnił również, iż zamierzał go remontować, ale postanowił go jednak rozebrać, przy czym chce to zrobić we własnym zakresie. W związku z tym wniósł o dłuższy termin do rozbiórki, tj. do końca 2018 roku. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wyegzekwowanie od zobowiązanego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, a organy egzekucyjne nie badają przesłanek i zasadności wydania aktu administracyjnego, z którego wynika obowiązek, zarówno w zakresie kwalifikacji prawnej obiektu, jak i ustaleń faktycznych. Podniesiono, iż zarówno przepisy u.p.e.a., jak i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż zasadniczo w pierwszej kolejności jako środek egzekucyjny należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze, powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Wskazano, że organ I instancji wielokrotnie wzywał zarówno skarżącego, jak i poprzednią właścicielkę budynku do wykonania nakazu rozbiórki. Zobowiązany deklarował wielokrotnie chęć rozbiórki tego budynku i rozebrał część dachu, a także składał kolejne obietnice co do terminu wykonania całego obowiązku rozbiórki. Jednakże dokumentacja fotograficzna potwierdza stanowisko organu I instancji o istniejącym realnym zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzi, a także mienia, gdyż może dojść do katastrofy budowlanej z powodu naruszenia konstrukcji starego budynku. Podniesiono, iż zobowiązany - pomimo interwencji organu oraz Policji, pracowników Gminy oraz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej - nie tylko nie wykonał w całości nałożonego obowiązku rozbiórki, ale przebywa w tym budynku, stwarzając zagrożenie dla siebie oraz swoich bliskich. Podano, że w tej sytuacji zarzuty skarżącego są niezasadne, gdyż w tych wyjątkowych okolicznościach sprawy zostały podjęte wszelkie możliwe czynności na obecnym etapie postępowania z poszanowaniem praw zobowiązanego. Wskazano, że wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia "[...]" nakazano skarżącemu opuszczenie i opróżnienie przedmiotowego budynku oraz przyznano mu od Gminy prawo do lokalu socjalnego. Gmina zapewniła skarżącemu lokal socjalny, lecz dopiero w dniu "[...]" podpisał on umowę najmu na ten lokal. Jednakże wraz z konkubiną nie wyprowadził się z budynku objętego eksmisją. W tym stanie faktycznym odstąpienie przez organ od orzekania w pierwszej kolejności o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było w pełni uzasadnione, nie tylko z uwagi na stan zagrożenia dla życia i zdrowia, ale także sytuację finansową skarżącego. Podniesiono ponadto, iż proces wytypowania wykonawcy robót zastępczych nie budzi zastrzeżeń, gdyż w ocenie organu odwoławczego wybrano najkorzystniejszą z ofert. W skardze na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że został skrzywdzony przez organy. Wyjaśnił, iż chciał sam rozebrać swój dom i prosił o wyznaczenie terminu do końca 2018 roku. Podał, że zaczął już rozbierać budynek, ale potrzebował więcej czasu, żeby samemu dokończyć rozbiórkę. Ponadto skarżący podniósł, iż otrzymał zapewnienie, że dom zostanie rozebrany w 3 dni, tymczasem firma rozbiórkowa "rozwaliła" dom w 2 godziny, niszcząc wszystko. Wskazał, że wszystkie cegły i dachówki, które zamierzał sprzedać, są połamane, podobnie jak okna, drzwi, deski, czy belki oraz meble i inne rzeczy. W ocenie skarżącego budynek ten nie stanowił zagrożenia i nigdy by się nie zawalił. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono, iż skarżący był kilkukrotnie pouczany o obowiązku opróżnienia budynku. Odnosząc się do zarzutów skarżącego co do sposobu wykonania rozbiórki wyjaśniono, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku przeprowadzenia rozbiórki w taki sposób, w jaki oczekiwałby tego skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że przedmiotem skargi w mniejszej sprawie jest postanowienie o wykonaniu zastępczym nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego, wydane na podstawie art. 127 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W niniejszej sprawie skarżący był zobowiązany do wykonania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku wydanej w dniu "[...]". Wprawdzie decyzja ta została skierowana do jego matki jako poprzedniej właścicielki budynku, ale ostateczną decyzją z dnia "[...]" obowiązek ten przeniesiono na skarżącego. Wobec niewykonania decyzji wszczęto wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, w toku którego wydano postanowienie o wykonaniu zastępczym. Podnieść zatem należy, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Przy czym dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi między innymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie możliwe było zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Niewątpliwie wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej jest surowym środkiem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa. Zastosowanie tego środka winno nastąpić wtedy, gdy inne środki egzekucyjne nie odnoszą skutku, a zarazem dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązanego. Zgodnie zaś z treścią art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Przepis § 2 tego artykułu stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zatem przy egzekucji dotyczącej obowiązku nakazu rozbiórki budynku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 705/14, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej). Podnieść ponadto należy, że z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły prawidłową analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wskazały właściwą argumentację wykazującą, że wykonanie zastępcze będzie stanowiło środek najbardziej efektywny. Należy przy tym podkreślić, że stosując określone wyżej zasady postępowania egzekucyjnego, w tym stosowania środka najmniej uciążliwego, organ musi także uwzględnić także wszystkie okoliczności danej sprawy. Nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w niniejszej sprawie nie tylko nie doprowadziłoby do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, ale dalsze tolerowanie przez organ prac rozbiórkowych, prowadzonych przez skarżącego wbrew zasadom sztuki budowlanej, mogłoby doprowadzić do katastrofy budowlanej. Należy bowiem podkreślić, że ustalenia organu egzekucyjnego, potwierdzone bogatą dokumentacją fotograficzną znajdująca się w aktach sprawy, jednoznacznie wskazywały, że zarówno stan techniczny budynku, jak i częściowa rozbiórka przeprowadzona przez samego skarżącego stwarzały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia, w tym samego skarżącego i jego rodziny zamieszkujących w przedmiotowym budynku. Zatem w tych okolicznościach wykonanie zastępcze było środkiem egzekucyjnym najbardziej efektywnym i adekwatnym do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. W związku z tym Sąd nie stwierdził w tym zakresie naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących sposobu wykonania rozbiórki należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny jest wyłącznie kwestia zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do badania prawidłowości jego wykonania. W związku z tym nie może odnieść się do kwestii wykonania rozbiórki. W ocenie sądu nie są także zasadne zarzuty podniesione na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego. Co do do kwestii następstwa prawnego, którego – zdaniem pełnomocnika - organ nie badał zauważyć należy, że organy administracji w postępowaniu egzekucyjnym nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem na etapie postępowania egzekucyjnego nie można skutecznie podważać ustaleń organu, który wydał decyzję o nakazie rozbiórki. Na marginesie należy jednak wskazać, że skarżącemu doręczono decyzję z dnia "[...]", na mocy której przeniesiono na niego obowiązek rozbiórki budynku, lecz nie skorzystał on z przysługując mu środków zaskarżenia. Natomiast okoliczność, że postanowienie o wykonaniu zastępczym zostało wykonane na drugi dzień po jego wydaniu i doręczeniu stronom nie stanowi naruszenia prawa. Postanowienie to było ostateczne, a w związku z tym także wykonalne. Zatem organ nie miał obowiązku wstrzymywać jego wykonania do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić. O wynagrodzeniu dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a., w związku ze złożonym oświadczeniem, że koszty te nie zostały pokryte nawet w części, na podstawie § 21 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016r., poz. 1714).