II SA/Ol 611/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. D. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi K. R. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) netto, powiększone o należy podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że M. S. w dniu 16 lutego 2009r. złożył do organu I instancji (Burmistrza) kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr "[...]" w obrębie A, w gminie A. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrz decyzją z dnia "[...]" ustalił na rzecz M. S. wnioskowane przez niego warunki zabudowy. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]’, które to Kolegium jednak kolejną decyzją z dnia "[...]" - wydaną w trybie autokontroli po wniesieniu skargi przez M. i W. D., uchyliło własną decyzję z dnia "[...]" i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia "[...]" ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium w rozstrzygnięciu autokontrolnym stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie zawierała wszystkich niezbędnych i wymaganych przepisami prawa elementów. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz decyzją z dnia "[...]" ustalił na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, na działce o nr ewidencyjnym "[...]" w obrębie A w gminie A. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że na skutek wezwania inwestor w dniu 26 października 2009r. uzupełnił złożony wniosek i jednoznacznie stwierdził, że nie przewiduje prowadzenia działalności gospodarczej w budynku gospodarczym, którego dotyczą przedmiotowe warunku zabudowy. Organ I instancji zaznaczył, że przedstawiony przez inwestora zamiar użytkowania budynku jest zgodny z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze zaś, którego dotyczy wniosek nie obowiązuje obecnie żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że zamierzona inwestycja jest neutralna dla krajobrazu i środowiska. Ponadto grunt, na którym inwestycja ma być posadowiona nie wymaga zmiany jego sposobu użytkowania. Odwołania od tej decyzji wnieśli E. i M. D. oraz W. D.. Odwołujący zarzucili jej błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie istnienia związku i tożsamości pomiędzy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 16 lutego 2009r. a wnioskami z dnia 14 maja i 3 września 2008r., w sytuacji gdy z ich zestawienia wynika, iż w znacznej mierze są tożsame. Zarzucono również pominięcie przez organ w decyzji, faktycznego charakteru przeznaczenia projektowanego budynku gospodarczego w postaci warsztatu samochodowego. Według strony odwołującej cel przyświecający budowie budynku gospodarczego określa pierwotnie złożony wniosek, w którym mowa jest o budynku mającym spełniać rolę warsztatu samochodowego. Tego zaś rodzaju działalność musi spełniać dodatkowe wymogi, jeżeli chodzi o oddziaływanie na inne nieruchomości. W odwołaniu podkreślono, że decyzja Burmistrza pomija kwestię oddziaływania na nieruchomość odwołującego, w szczególności w kontekście prowadzonej przez niego działalności hodowlanej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że akta sprawy zawierają analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja oraz załącznik graficzny do analizy. Podkreślono, że na mapie wyznaczono strefę trzykrotnej szerokości wnioskowanej do zabudowy działki włączając do niej całe działki, które w części mieściły się w zatoczonym kręgu w odległości 75 m od granic działki. Wyjątkiem są drogi dojazdowe – działki nr "[...]" i "[...]" oraz działka nr "[...]", która ze względu na jej wielkość, kształt i dojazd z innej drogi została tylko w części włączona do analizowanej strefy. Tak więc w ocenie Kolegium zostały spełnione warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że wniosek inwestora z dnia 16 lutego 2009r. jest wnioskiem nowym i nie istnieje pomiędzy nim a wnioskami poprzednimi wyraźna zgodność. Zaznaczono przy tym, że wymiary budynku gospodarczego zostały sprecyzowane w decyzji tak jak we właściwym wniosku z dnia 16 lutego 2009r. Organ przywołał na końcu definicje budynku gospodarczego zaczerpniętą z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na powyższą decyzję wywiedli M. i E. D. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie istnienia związku i tożsamości pomiędzy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 16 lutego 2009r., a wnioskami z dnia 14 maja i 3 września 2008r., w sytuacji gdy z ich zestawienia wynika, iż w znacznej mierze są tożsame. Zarzucono również pominięcie przez organ w decyzji faktycznego charakteru przeznaczenia projektowanego budynku gospodarczego w postaci warsztatu samochodowego, a tym samym pogwałcenie art. 54 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie autorów skargi w przedmiotowej sprawie podstawą wydania decyzji jest dokumentacja tożsama z dokumentacją składaną w przypadku poprzednich wniosków. Według skarżących cel przyświecający budowie budynku gospodarczego określa pierwotnie złożony wniosek, w którym mowa jest o budynku mającym spełniać rolę warsztatu samochodowego. Tego zaś rodzaju działalność musi spełniać dodatkowe wymogi, jeżeli chodzi o oddziaływanie na inne nieruchomości. W skardze podkreślono, że decyzje organów obu instancji pomijają kwestię oddziaływania na nieruchomość skarżącego, w szczególności w kontekście prowadzonej przez niego działalności hodowlanej. Tymczasem dla prawidłowej ochrony interesów osób trzecich, niezbędne jest wykazanie wpływu inwestycji na leżące w pobliżu nieruchomości mieszkalne. Do tego potrzebne jest zbadanie, jakie faktycznie usługi świadczone są na terenie analizowanym i czy planowana inwestycja będzie zapewniała ciągłość tych funkcji. Podkreślono również, że organ odwoławczy w swojej decyzji ograniczył się jedynie do przytoczenia zarzutów strony odwołującej, bez oceny ich zasadności, przez co rozstrzygnięcie zapadłe w II instancji nie spełnia wymogów odnośnie właściwego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem prawa. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Na gruncie przedmiotowej sprawy obszar analizowanego oddziaływania inwestycji został w ocenie Sądu wyznaczony prawidłowo. Organ zasadnie wyznaczył strefę trzykrotnej szerokości wnioskowanej do zabudowy działki włączając do niej całe działki, które w części mieściły się w zatoczonym kręgu w odległości 75 m od granic działki, za wyjątkiem dróg dojazdowych – działki nr "[...]" oraz działki nr "[...]", która ze względu na jej wielkość, kształt i dojazd z innej drogi mogła zostać włączona tylko częściowo do analizowanej strefy. Nie budzi wątpliwości, że projektowane na działce nr "[...]", obręb A w gminie A przedsięwzięcie spełnia wymogi art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W "Analizie funkcji oraz zagospodarowania" wskazanego terenu wykazano mianowicie, że na analizowanym obszarze oddziaływania znajdują się budynki o funkcji tożsamej z planowanym przedsięwzięciem, a mianowicie występują budynki o charakterze mieszkalnym i gospodarczym. Mało tego, nawet wychodząc poza obszar analizy, można dostrzec na szerszym obszarze wystąpienie takich budynków. Z całą pewnością więc spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy i nie było przeszkód do zaplanowania budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce należącej do inwestora, gdyż taka inwestycja jest zbieżna w zakresie kontynuacji istniejącego dotychczas zagospodarowania analizowanego (sąsiedniego) terenu. Poza tym ze wskazanej analizy jednoznacznie wynika, że teren, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej. Jest to droga powiatowa nr "[...]". Wykazano również precyzyjnie, że teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w zasięgu niezbędnej infrastruktury technicznej. Ponadto biorąc pod uwagę dyspozycję art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), który określa, że uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśnie wymagają tylko takie grunty, stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich obszar przekracza 0,5 ha. Do takich zaś gruntów nie należy przedmiotowa działka (stanowiąca grunty rolne), której powierzchnia wynosi 0,1300 ha. Ponadto wskazać należy, że w decyzji organu I instancji precyzyjnie i jasno ustalono dopuszczalny poziom hałasu dla wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, odwołując się do regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007r. Nr 120, poz. 826). W decyzji ustalono także, że przedsięwzięcie jest neutralne, jeżeli chodzi o wpływ na środowisko i zdrowie ludzi. Planowana inwestycja położona jest także poza obszarami chronionego krajobrazu wyznaczonymi rozporządzeniami Wojewody. Odnośnie natomiast zarzutu skarżących dotyczącego pominięcia istnienia związku i tożsamości pomiędzy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 16 lutego 2009r., a wnioskami z dnia 14 maja i 3 września 2008r., istotnym jest podkreślić, że na gruncie przedmiotowej sprawy organy rozpatrywały wniosek skarżącego tylko z dnia 16 lutego 2009r. Składając go strona wszczęła postępowanie w sprawie, na skutek czego organy zostały związane wspomnianym wnioskiem i zakres ich postępowania wyjaśniającego nie mógł wykraczać poza granice zbadania jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Zakres zaś kognicji Sądu ogranicza się do badania decyzji organów, które ustaliły warunki zabudowy na podstawie wspomnianego wniosku z dnia 16 lutego 2009r. Skoro zaś z wniosku wynika jednoznacznie, że inwestor zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego i gospodarczego, to nieuprawnione byłoby – jak chcieliby tego skarżący, badanie tego wniosku w kontekście wcześniejszych wniosków inwestora. Podkreślić jednak trzeba, że organ I instancji podjął niezbędne czynności dla prawidłowego sprecyzowania wniosku inwestora i pismem z dnia 22 października 2009r. wezwał M. S. do uzupełnienia złożonego wniosku o ostateczne potwierdzenie wymiarów budynku gospodarczego oraz dokładne sprecyzowanie funkcji jaką ma pełnić i czy przewidziane jest prowadzenie w nim działalności gospodarczej, a jeżeli tak to jakiej. Inwestor zaś w piśmie z dnia 26 października 2009r. (akta adm., k. – 158) stwierdził, że nie przewiduje prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku. Będzie on bowiem przeznaczony na garaż, skład opału oraz pomieszczenia na narzędzia i sprzęt ogrodniczy. Warto również zaznaczyć, że organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu przywołał precyzyjną definicję budynku gospodarczego, zaczerpniętą z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdzając, że sposób użytkowania projektowanego budynku gospodarczego zadeklarowany przez inwestora jest zgodny z taką definicją. Ponadto trzeba wyjaśnić skarżącym, że inwestor na podstawie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy będzie mógł wystąpić o pozwolenie na budowę jedynie dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie bowiem związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Bez modyfikacji zaskarżonej decyzji lub uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy dla budowy warsztatu samochodowego, nie będzie możliwe uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę warsztatu samochodowego. Samowolna zaś zmiana przewidzianej w rozstrzygnięciu ustalającym warunki zabudowy funkcji takich budynków jest niedopuszczalna i będzie mogła być zweryfikowana przez organy nadzoru budowlanego w toku odrębnego postępowania. W ocenie Sądu niesłuszne są również zarzuty skarżących jakoby zaskarżona decyzja nie odpowiadała wymogom co do właściwego jej uzasadnienia. Organ odwoławczy dokonał bowiem właściwej analizy prawnej sprawy i zasadnie podtrzymał stanowisko organu I instancji, popierając je odpowiednią argumentacją prawną, odnoszącą się także do zarzutów odwołania. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 ppsa sąd w pkt I skargę oddalił. W przedmiocie przyznania pełnomocnikowi skarżących kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu Sąd orzekł w pkt II w oparciu o treść art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).