II SA/Ol 611/18

Dnia 23 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 roku sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały - oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z dnia "[...]", działający z upoważnienia Prezydenta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, dalej organ I instancji, przyznał T. P. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Następnie zaś decyzja ta była wielokrotnie zmieniana przez organ pierwszej instancji w zakresie wysokości przyznanego stronie świadczenia. Wnioskiem z dnia 29 marca 2018r. T. P. zwróciła się do organu pierwszej instancji między innymi z wnioskiem o zmianę decyzji przyznającej jej prawo do świadczenia w postaci zasiłku stałego. Oczekiwana przez wnioskodawczynię zmiana decyzji miała polegać na zawarciu w jej treści następującego stwierdzenia: "Wójt Gminy okradł moją rodzinę i doprowadził do ubóstwa i przejął na utrzymanie budżetu gminy". Jako podstawę żądanej zmiany decyzji strona wskazała art. 155 k.p.a. Postanowieniem z dnia "[...]" organ pierwszej instancji odmówił podjęcia postępowania w sprawie o zmianę decyzji, na podstawie której został przyznany stronie tzw. zasiłek stały. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ pierwszej instancji podał podstawy faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności zaś organ podkreślił, że w przepisach k.p.a, nie przewidziano trybu postępowania, w którym możliwe byłoby dokonanie zmiany decyzji ostatecznej poprzez zmianę samej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Na wskazane wyżej postanowienie T. P. wniosła zażalenie w ustawowym terminie. W zażaleniu tym strona wskazała, że będące jego przedmiotem postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało bez wszczęcia postępowania oraz z rażącym naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu strona przedstawiła argumentację mającą w jej ocenie przemawiać za zasadnością wniesionego przez nią zażalenia. W zażaleniu tym strona zwróciła się również o wyłączenie od jego rozpoznania Wiceprezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż T. P. w dniu 29 marca 2018r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji przyznającej jej prawo do świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego. Co za tym idzie, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., w dniu 29 marca 2018r. na żądanie strony wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji przyznającej T. P. prawo do zasiłku stałego. W konsekwencji tego, skoro postępowanie to zostało już wszczęte, organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym stwierdzić należy, że będące przedmiotem zażalenia postanowienie z dnia 17 kwietnia 2018 r., wydane zostało z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji, wobec wszczęcia postępowania na żądanie strony, zobligowany był w przedmiotowej sprawie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy zachodzą przesłanki do zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji przyznającej stronie prawo do świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. W zależności zaś od ustaleń poczynionych w wyniku tego postępowania organ pierwszej instancji winien postępowanie to zakończyć poprzez wydanie decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a., decyzję przyznającą T. P. prawo do zasiłku stałego, bądź też decyzji odmawiającej dokonania takiej zmiany. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała żadna z wymienionych w tym przepisie podstaw wyłączenia wskazanego wyżej pracownika Kolegium. Stąd wniosek ten, jako pozbawiony uzasadnionych podstaw, nie został uwzględniony. Skargę na ww. postanowienie wniosła T. P., zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania w związku ze złożonym zażaleniem. Wskazano m.in., że organ nie rozpatrzył wniosków zawartych w przedmiotowym zażaleniu, np. wniosku o wyłączenie określonych pracowników Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 5 września 2018 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze. W piśmie procesowym z dnia 23 października 2018r. T. P. przedłożyła Sądowi dowód w postaci kserokopii postanowienia o wszczęciu śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa przez Wójta Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188 j.t). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 j.t. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie o odmowie podjęcia postępowania w sprawie o zmianę decyzji, na podstawie której został przyznany stronie tzw. zasiłek stały w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Według Kolegium postanowienie organu I instancji z dnia "[...]", wydane zostało z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego skoro postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej zostało już wszczęte w momencie złożenia tego wniosku, to organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przede wszystkim należy dostrzec, że niewątpliwie skarżąca zwróciła się w dniu 29 marca 2018r. do organu pierwszej instancji o zmianę, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 j.t.), k.p.a., decyzji przyznającej jej prawo do świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego. Co za tym idzie, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., w dniu 29 marca 2018r. na żądanie strony wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji przyznającej T. P. prawo do zasiłku stałego. W myśl zaś art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 61 § 3 k.p.a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. I GSK 329/14). Ustawodawca nie określił pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn", niemniej orzecznictwo wskazuje, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Co istotne, na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r. II OSK 2962/15). Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. także wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r. I OSK 366/17). Generalnie jednak według przepisu art. 61 § 1 k.p.a., żądanie strony wszczyna postępowanie administracyjne, co oznacza, że wszczęcie postępowania w razie zgłoszenia wniosku przez stronę nie jest uzależnione od woli organu. Podkreślić trzeba, że skarżąca wskazała podstawę prawną swojego wniosku, domagając się zmiany interesującej jej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wobec tego, obowiązkiem organu I instancji było przeprowadzenie postępowania w zakresie okoliczności istotnych w kontekście przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sytuacji wskazanej przez skarżącą we wniosku, a nie odmawianie jego wszczęcia. Należy zatem rozważyć czy zachodzą przesłanki do zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji przyznającej stronie prawo doświadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Zasadnie wskazało zatem Kolegium, że w zależności od poczynionych ustaleń, w wyniku tego postępowania organ pierwszej instancji winien postępowanie to zakończyć poprzez wydanie decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję przyznającą T. P. prawo do zasiłku stałego, bądź też decyzji odmawiającej dokonania takiej zmiany. Reasumując, jak najbardziej zasadnie przyjął organ odwoławczy, że postanowienie organu I instancji z dnia "[...]", wydane zostało z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Nie zaszły bowiem w niniejszej sprawie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania wynikające z ww. przepisu. Ponadto zgodzić się należy z organem odwoławczym, że na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała żadna z wymienionych w tym przepisie podstaw wyłączenia wskazanego przez skarżącą pracownika Kolegium. Dlatego też prawidłowo wniosek strony w tym zakresie nie został uwzględniony. Zaprezentowany zaś w piśmie procesowym strony dowód w postaci kserokopii postanowienia o wszczęciu śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa przez Wójta Gminy, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.