II SA/Ol 612/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. J. M. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę na uchwałę nr VII/61/2019 Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 28 maja 2019r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Mikołajki, obręb Mikołajki, gmina Mikołajki położonej przy ulicy Okrężnej. W złożonej skardze skarżący podniósł, że nie został poinformowany o projekcie tej uchwały mimo, że jest stroną. Wskazał, że uchwała ta dotyczy wyłącznie działki nr "[...]", obręb Mikołajki (wycinek ul. Okrężnej), tj. jego nieruchomości, którą - zdaniem skarżącego - Burmistrz Mikołajek próbuje mu odebrać od 2008r. Podniósł, że nie miał możliwości wniesienia uwag do projektu, gdyż nie wiedział, że taki projekt uchwały znajduje się na tablicy ogłoszeń, która często zaklejona jest innymi ogłoszeniami. Ponadto ma 80 lat i nie jest w stanie sprawdzać ogłoszenia, co zostało celowo wykorzystane przez Burmistrza. Zatem dopiero w dniu 23 czerwca 2019r. dowiedział się o projekcie przedmiotowej uchwały. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza jego prawo własności do mieszkania w budynku przy ul. Okrężnej oraz budynku gospodarczego nad jeziorem i w związku z powyższym wniósł o jej uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Mikołajkach wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga nie zawiera konkretnie sformułowanych zarzutów, które miałyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Biorąc jednak pod uwagę jej treść organ uznał jednak, że opiera się ona na zarzutach braku możliwości zgłoszenia uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskutek niepowiadomienia o projekcie plany. Wskazano, że organy gminy nie mają obowiązku imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) właściwe organy obowiązane są jedynie do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. W niniejszej sprawie projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od dnia 11 kwietnia 2019r. do dnia 2 maja 2019r., natomiast ewentualne uwagi można było zgłaszać w terminie do dnia 17 maja 2019r., co potwierdza załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. Ponadto organ wyjaśnił, że zaskarżony plan miejscowy nie dotyczy jedynie nieruchomości nr "[...]", obręb Mikołajki, która zresztą stanowi własność gminy Mikołajki a nie własność skarżącego. Planem tym objęto w większości grunty stanowiące własność Gminy Miejskiej Mikołajki (nr ewidencyjne działek "[...]", "[...]" i "[...]"), a jego niewielka część, tj. działki nr "[...]" i "[...]", na których zlokalizowany jest budynek gospodarczy, stanowią własność prywatną, w tym skarżącego. Dodatkowo na działce nr "[...]" zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym poszczególne lokale stanowią własność Gminy Mikołajki i osób prywatnych, w tym jeden skarżącego. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2019r., stanowiącym uzupełnienie wniesionej skargi, skarżący podniósł, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa bez konsultacji z mieszkańcami, a wniesiona przez niego skarga nie była rozpatrywana przez Radę Miasta lub Komisję Rady, a tym samym, odpowiedź podana do Sądu nie jest prawdziwa. Ponadto wskazał, że w jego ocenie jest on stroną tej "tajnej" uchwały, która stanowi zbyt wysoką szkodliwość dla ekologii "Perły Mazur". Wyjaśnił, że na działce nr "[...]", o której mowa w uchwale, znajduje się budynek piętrowy wolnostojący mieszkalny, w którym skarżący ma wykupiony parter budynku jako lokal mieszkalno-usługowy. Natomiast poddasze stanowi własność gminy, gdzie od 4 lat jest pustostan. Z kolei piętro budynku wykupił obywatel Niemiec, który na stałe zamieszkuje w Niemczech i mieszkanie stoi puste. Budynek ten leży w strefie zabytkowej, a Burmistrz dodatkowo wpisał ten budynek jako gminny zabytek celem kontrolowania mieszkańców tego budynku. Dodał, że na przedmiotowej działce posiada również budynek gospodarczo-usługowy. Skarżący wskazał, że ten sam obywatel Niemiec jest właścicielem nieruchomości, położonej przy ul. Okrężnej w Mikołajkach i sąsiadującej z działką nr "[...]", którą również chce zakupić. W ocenie skarżącego to właśnie pod tym kątem opracowano przedmiotowy plan miejscowy, aby ułatwić sprzedaż tej nieruchomości. Podał, że działka znajduje się w strefie zabytkowej i jest położona w strefie Natura 2000, a także w Mazurskim Parku Krajobrazowym, a jej sprzedaż doprowadzi do degradacji ekologicznej i zabytkowej Mikołajek. Wskazał, że na działce nr "[...]" znajdują się żeremie bobrów oraz gniazda lęgowe ptaków. Ponadto planowana zabudowa tej działki doprowadzi również do zlikwidowania placu zabaw i zasłoni widok na jezioro. W odpowiedzi na zarządzenie tut. Sądu z dnia 9 września 2019r. Burmistrz Mikołajek wyjaśnił, że skarżący jest współwłaścicielem (wspólność ustawowa małżeńska) działki o nr ewidencyjnym "[...]", obręb Mikołajki oraz współwłaścicielem (wspólność ustawowa małżeńska) działki o nr ewidencyjnym "[...]", obręb Mikołajki. Oprócz skarżącego współwłaścicielami działki nr "[...]" jest osoba prywatna oraz Gmina Mikołajki. Właścicielem działki oznaczonej nr ewidencyjnym "[...]", obręb Mikołajki jest inna osoba prywatna, a właścicielem działki oznaczonej nr ewidencyjnym "[...]", obręb Mikołajki jest Gmina Mikołajki. Do powyższego pisma organ załączył wypisy z rejestru gruntów przedmiotowych działek. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 7 listopada 2019r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego w § 7 ust. 2 pkt 1, gdyż zawiera zapis, że teren planu jest poza terenami ochrony przyrody, a na obszarze tym obowiązuje ochrona Natura 2000, co z kolei narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Interes prawny skarżącego pełnomocnik wywiódł z tego, że każdy obywatel ma prawo do domagania się od organów ochrony przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1307 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść należy, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019r. poz. 506, dalej jako: u.s.g.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale zaistniałym w dacie wnoszenia skargi "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Kr 560/09, publikowany w Internecie, i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis. Niezbędne jest zatem jeszcze wykazanie przez skarżącego naruszenia jego prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Należy zatem wskazać, że z pisma organu z dn. 17 września 2019r. oraz dołączonych do niego wypisów z ewidencji gruntów wynika, ze skarżący jest współwłaścicielem dwóch działek o nr "[...]" oraz "[...]", położonych na terenie objętym planem. Ze skargi i pisma uzupełniającego wynika, że skarżący upatruje naruszenia jego interesu prawnego w wadliwości procedury planistycznej – braku zawiadomienia go o wszczęciu procedury planistycznej i możliwość wniesienia uwag oraz braku konsultacji z mieszkańcami, a także w tym, że nastąpiło przekształcenie budynku, w którym posiada mieszkanie na zabytek oraz że plan opracowano pod przyszłe inwestycje, które spowodują zniszczenie przyrody. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 7 listopada 2019r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił, że w zaskarżonej uchwale podano, że teren objęty planem jest poza terenem ochrony przyrody, a w rzeczywistości jest to teren objęty ochroną Natura 2000. W tym zakresie wywiódł, że interes prawny skarżącego wynika z faktu, że jako obywatel ma prawo domagania się od organów chronienia przyrody. Należy zatem podkreślić, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy bowiem tylko tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Wobec tego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast - kontrola - uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2015r., sygn. II OSK 115/15, publik. w Internecie). W niniejszej sprawie skarżący posiada zatem legitymację wyłącznie do tego, aby dochodzić stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej tych działek, co do wykazał przysługujący mu tytuł prawny. Tylko zatem w takim zakresie Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały pomimo że skarżący zakwestionował także ustalenia odnoszące się do działek, do których nie posiada żadnego tytułu prawnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia procedury wyjaśnić należy, że oceny, czy zaskarżony plan jest obarczony wadą, skutkującą stwierdzeniem nieważności, sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu - istotne - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego - istotne - naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego; pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08; z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, publik. w Internecie). Badając zasadność skargi, w zakresie granic wytyczonych interesem prawnym skarżącego, Sąd nie stwierdził wad procedury planistycznej, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia, a stosownie do pkt 9 tego artykułu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Wymogi te w odniesieniu do zaskarżonej uchwały zostały spełnione, gdyż ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu, na stronie internetowej BIP, a także w lokalnej prasie – dodatku do Gazety Wyborczej. Także ogłoszenie o projekcie planu zostało wywieszone w tych samych miejscach. Ponadto w dniu 25 kwietnia 2019r. w siedzibie organu odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami. Zatem zostały spełnione wszystkie wymogi ustawowe. Wyjaśnić przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie ma obowiązku powiadamiania wszystkich właścicieli nieruchomości objętych planem o toczącej się procedurze planistycznej, ani też prowadzenia konsultacji społecznych, poza obowiązkiem zorganizowania dyskusji publicznej. W tej sytuacji okoliczność, że skarżący – jak twierdzi - nie wiedział o toczącej się procedurze planistyczne nie oznacza, że został naruszony przepis prawa. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii wpisania do gminnego rejestru zabytków budynku, w którym zamieszkuje skarżący i w którym posiada lokal mieszkalny wyjaśnić należy, że zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapisy wynikające z art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018r. poz. 2067 ze zm., dalej jako: u.o.z.), które stanowią że ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 1 u.o.z.); w planach tych w szczególności: 1) uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; 2) określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu; 3) ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami (art. 18 ust 2 u.o.z.); w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. Ponadto w myśl art. 20 u.o.z. projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zapisy zaskarżonego planu zostały w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wprowadzone m.in. w związku z postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 lutego 2019r. Wprawdzie zapisy te mogą potencjalnie ograniczać prawo skarżącego do zagospodarowania terenu, a tym samym naruszać jego prawo własności, ale działanie takie jest zgodne z prawem. Należy bowiem podkreślić, że rada gminy posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich, co znajduje umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Własność może być zatem ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Władztwo planistyczne daje zatem gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2002r. sygn. akt IV SA 1898/02 oraz z dnia 8 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 673/15, dostępne w Internecie). W niniejszej sprawie nie może być zatem mowy o nadużyciu władztwa planistycznego, gdyż kwestionowane zapisy wynikają są konieczności uwzględnienia obowiązujących regulacji. Wydaje się przy tym oczywiste, że w tym wypadku interes publiczny, polegający na ochronie zabytków, musi wziąć prymat nad interesem właściciela nieruchomości. Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, że zapisy planu wskazują jedynie, że przedmiotowy budynek został wpisany do gminnej ewidencji budynków. Jednakże wpis do takiego rejestru nie jest dokonywany w uchwale o planie miejscowym, lecz w zupełnie innym trybie, określonym w ustawie o ochronie zabytków. Zatem zaskarżony plan nie rozstrzygał kwestii dotyczącej wpisania budynku do rejestru zabytków, lecz wprowadzał zapisy dotyczące jego ochrony. Zatem zarzuty skarżącego w tym zakresie ssą bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów o ochronie przyrody, w tym dotyczących ochrony obszarów Natura 2000 wyjaśnić należy, że skarżący nie może upatrywać naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że jako obywatel ma prawo domagania się od organów chronienia przyrody. Jak wskazano bowiem wyżej skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.sg. nie ma charakteru skargi powszechnej, a w związku z tym jej podstawą może być wyłącznie naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Gdyby nawet jednak uznać, że interes skarżącego mógłby być potencjalnie naruszony poprzez sąsiedztwo jego nieruchomości z obszarem, który - w ocenie skarżącego - leży na terenie Natura 2000, to w ocenie Sądu także w tym zakresie nie zostało naruszone prawo. Zarówno z treści planu (§ 7 ust. 2 pkt 1), jak i z prognozy oddziaływania na środowisko przedmiotowego planu wynika, że obszar objęty planem położony jest poza terenami ochrony przyrody. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma organu z dnia 12 lutego 2019r. wynika, że istnieje rozbieżność pomiędzy granicą przebiegu obszaru Natura 2000 znajdującego się w zasobach internetowych Geoserwis a granicą wyznaczoną w załączniku do rozporządzenia dotyczącego Natura 2000, opracowanym przed Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska. Jak wskazano bowiem w tym piśmie, z załącznika do rozporządzenia wynika, że granica obszaru Natura 2000 przebiega po linii brzegowej jeziora Mikołajskiego. W związku z tym słusznie organ uznał, że należy przyjąć tę granicę, a zatem teren objęty planem znajduje się poza tym obszarem chronionym. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.