II SA/Ol 613/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H.P na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku; II. orzeka , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Starosta uznał H. P. z dniem 8 lutego 2007 roku za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu rejestracji H. P. spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, jednakże suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi odmowę przyznania prawa do zasiłku. Nie zgadzając się z powyższą decyzją H. P. wniósł odwołanie do Wojewody podnosząc, że w okresie od 3 lutego 2006 roku do 31 grudnia 2006 roku prowadził działalność gospodarczą na terenie Szwecji. Zdaniem skarżącego okres ten jest jego stażem pracy, gdyż podczas prowadzenia działalności gospodarczej w Szwecji opłacał również ubezpieczenie zdrowotne, a w Polsce musiał złożyć zeznanie podatkowe za rok 2006, choć w tym czasie nie osiągnął żadnego dochodu. W dniu rejestracji w urzędzie pracy przedstawił dokumenty potwierdzające rejestrację zgłoszonej działalności wraz z nadaniem przez Urząd Skarbowy w Szwecji numeru osobistego oraz zeznanie podatkowe będące dokumentem potwierdzającym fakt prowadzenia firmy. Jednakże pracownik urzędu pracy stwierdził, że te dokumenty nie mają znaczenia, gdyż okres ten nie zostanie uwzględniony do stażu pracy. Wojewoda decyzją z dnia "[...]", znak "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że z przedłożonych przez H. P. dokumentów wynika, iż w okresie od 7 sierpnia 2005 roku do 7 lutego 2007 roku, czyli w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, udokumentował zatrudnienie w łącznej ilości 79 dni okresów uprawniających do zasiłku, podczas gdy przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wymaga legitymowania się 365 dniami takich okresów. Organ wyjaśnił, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dotyczy wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W związku z przedłożonymi w urzędzie pracy dokumentami o zatrudnieniu na terenie Szwecji skarżący powinien był zostać poinformowany, że praca wykonywana za granicą podlega zaliczeniu na podstawie art. 71 ust. 7 powyższej ustawy, jednakże organem właściwym do wydawania w tej sprawie decyzji jest marszałek województwa. Bowiem na mocy § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 października 2004 roku Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, dodatku szkoleniowego, stypendium i dodatku aktywizacyjnego, w przypadkach o których mowa w przepisach art. 67-71a rozporządzenia nr 1408/71/EWG z dnia 14 czerwca 1971 roku w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, to marszałek województwa przyznaje zasiłek dla bezrobotnych. Na powyższą decyzję H. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu rejestracji w urzędzie pracy nie posiadał przetłumaczonych dokumentów potwierdzających fakt prowadzenia przez niego działalności gospodarczej na terenie Szwecji i w związku z tym przedstawił dokumenty w języku szwedzkim. Jednakże pracownik urzędu pracy stwierdził, że przedłożone dokumenty nie mają żadnego znaczenia. Aktualnie skarżący dysponuje tłumaczeniami dokumentów dokonanymi przez tłumacza przysięgłego, których kserokopie dołączył do skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał różnicę pomiędzy właściwością organów oraz procedurą postępowania w przedmiocie wydania decyzji przyznających prawo do zasiłku na terytorium RP oraz na zasadach wspólnotowej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń z tytułu bezrobocia. Powiatowe urzędy pracy wydają decyzje administracyjne w zakresie przyznania prawa do zasiłku w stosunku do bezrobotnego, który na podstawie polskiego ustawodawstwa takie prawo może nabyć, jeżeli nie zachodzi konieczność dodania okresów przebytych w innych Państwach Członkowskich do nabycia tego prawa. Natomiast wojewódzkie urzędy pracy wydają decyzje administracyjne w zakresie przyznania prawa do zasiłku w stosunku do bezrobotnego, który aby nabyć prawo do zasiłku na podstawie polskich przepisów chce zaliczyć okresy zatrudnienia lub ubezpieczenia przebyte w innym Państwie Członkowskim. Zatem Wojewoda nie mógł zaliczyć do stażu pracy okresu pracy za granicą, czego domagał się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Decyzja taka jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 cyt. ustawy. W przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, i decyzji ją poprzedzającej, przyczyną odmowy przyznania H. P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych był fakt udokumentowania przez skarżącego zatrudnienia, w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy, łącznie przez okres 79 dni, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) wymagają legitymowania się co najmniej 365 dniami w tym okresie. Jednakże należy zwrócić uwagę, że organy obu instancji, orzekając o odmowie przyznania H. P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, miały wiedzę, że skarżący przed zarejestrowaniem prowadził działalność gospodarczą w Szwecji. Skarżący bowiem poinformował o tym podczas rejestracji w powiatowym urzędzie pracy oraz przedłożył dokumenty potwierdzające fakt prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Szwecji, choć były to dokumenty w języku szwedzkim. Tymczasem organy rozstrzygnęły sprawę biorąc pod uwagę tylko okres zatrudnienia skarżącego na terytorium RP, a organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił jedynie skarżącemu, że do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku zalicza się także okresy zatrudnienia m.in. w państwach członkowskich Unii Europejskiej, ale decyzje w tych sprawach wydaje marszałek województwa i to do niego należało wnieść podanie. W ocenie Sądu tego rodzaju postępowanie przy rozstrzyganiu spraw o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, a w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), a w rezultacie także zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.). Z zasady udzielania informacji stronom i uczestnikom postępowania, zawartej w art. 9 k.p.a., wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Organ zobowiązany jest bowiem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a także do informowania strony o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Należy podkreślić, że obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 roku, III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Obowiązek ten obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Jednakże dla ochrony interesu prawnego strony zasadnicze znaczenie ma udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania. Brak bowiem znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne określenie żądania, a w wielu przypadkach niezaspokojenie w pełni interesu strony. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 roku, I SA 2447/00, niepubl.). W przedmiotowej sprawie H. P. rejestrując się w powiatowym urzędzie pracy wniósł o uznanie go za osobę bezrobotną i przyznanie mu prawa do zasiłku przy uwzględnieniu okresu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Szwecji od dnia 3 lutego 2006 roku do dnia 31 grudnia 2006 roku. Jednakże organy obu instancji rozstrzygając w przedmiotowej sprawie wzięły pod uwagę jedynie okres zatrudnienia skarżącego na terytorium RP, który był niewystarczający do nabycia prawa do zasiłku. Tymczasem w celu zapewnienia ochrony interesów strony organ I instancji powinien był poinformować skarżącego, że do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku zalicza się także okresy zatrudnienia m.in. w państwach członkowskich Unii Europejskiej, ale decyzje w tych sprawach wydaje marszałek województwa. Ponadto nie należy zapominać o art. 65 i 66 k.p.a. zgodnie z którymi organy badają swoją właściwość przed rozpatrzeniem sprawy, a w przypadku stwierdzenia braku właściwości przekazują podanie do organu właściwego lub zawiadamiają wnoszącego podanie o powinności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu. Jeżeli zatem skarżący podnosił, że przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy prowadził działalność gospodarczą na terenie Szwecji i jego zdaniem okres prowadzenia tej działalności powinien zostać zaliczony do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku, to Starosta przed rozpoznaniem sprawy powinien był zbadać, czy jest w sprawie właściwy. Bez wątpienia skarżący w lutym 2007 roku wnosił o uznanie go za osobę bezrobotną i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, pierwsza z tych kwestii to jest uznanie H. P. za osobę bezrobotną została rozstrzygnięta prawidłowo i nie była przedmiotem skargi. Podobnego stwierdzenia nie można odnieść do kwestii przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Zarówno z treści skargi jak i uzupełnienia odwołania w sposób jasny wynika, że skarżący domagał się przyznania zasiłku również z uwagi, a w zasadzie przede wszystkim dlatego, że pracował w Szwecji i jeżeli rzeczywiście było tak jak twierdzi skarżący, iż od razu poinformował o tym pracownika urzędu pracy to kwestia właściwości do rozstrzygania o przyznaniu prawa do zasiłku dla pracowników urzędu od samego początku powinna być oczywista. Dlatego gdy organ I instancji wydał decyzję w sprawie, w której nie jest właściwy to organ odwoławczy powinien tę decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji(wyrok NSA OZ w Łodzi z 17 maja 1995 r., SA/Ł 2330/94). W tym miejscu zauważyć należy, że decyzja organu I instancji była nie tylko błędna w zakresie samego rozstrzygnięcia co prawa do zasiłku, ale zupełnie nie wyjaśniała dlaczego skarżącemu odmówiono przyznania zasiłku. Organ II instancji szczegółowo opisał stan faktyczny i prawny, ale nie powinien utrzymywać zaskarżonej decyzji w mocy tylko postąpić w sposób opisany wyżej, gdyż w niniejszej sprawie organy orzekające nie były właściwe do rozstrzygania tego czy skarżący nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku, a także na mocy art. 152 cyt. ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.