II SA/Ol 614/13

Dnia 27 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia "[...]" r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta (dalej też jako: "organ I instancji" lub: "organ pomocy społecznej"), skierowała A. B. do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w E. na pobyt stały. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że 62 letni A. B. jest osobą bezdomną, wymagającą całodobowej opieki na stałe w pełnym zakresie, w związku z przebytym wylewem, skutkującym niedowładem połowicznym. Zainteresowany wymaga całodobowej opieki w pełnym zakresie, bowiem orzeczono wobec niego znaczny stopień niepełnosprawności. Uwzględniając sytuację życiową strony oraz jej stan zdrowia uznano za zasadne skierowanie do domu pomocy społecznej. Decyzją tego samego organu z dnia "[...]" A. B. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej, do którego go skierowano. W dniu 27 lutego 2013 r. do organu pomocy społecznej wpłynął wniosek A. B. (datowany 25 lutego 2013r.), w którym zwrócił się on o przeniesienie do Domu Pomocy Społecznej we Wrocławiu. Prośbę swą umotywował tym, że chciałby wrócić do swojego rodzinnego miasta, gdzie mieszkają jego znajomi i gdzie są groby jego bliskich. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ I instancji, na podstawie art. 3 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") odmówił skierowania A.B. do Domu Pomocy Społecznej we Wrocławiu. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 11 marca 2013r., potwierdzający sytuację życiową i zdrowotną strony, przytoczoną w uzasadnieniu decyzji o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej "[...]" z dnia "[...]" r. Organ stwierdził, że placówka ta podobnie jak Dom Pomocy Społecznej we Wrocławiu są placówkami przeznaczonymi dla osób somatycznie chorych. W placówce, w której strona przebywa ma zaspokojone wszystkie potrzeby życiowe zgodnie z przyjętymi standardami, wobec czego nie stwierdzono zasadności przeniesienia do Domu Pomocy Społecznej we Wrocławiu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę uprawnioną do skierowania do domu pomocy społecznej kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowaną jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby krewnej. Ponadto organ stwierdził, że przyznanie wnioskowanej formy pomocy przekracza aktualne potrzeby zainteresowanego, a stosownie do art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Z tych względów odmówiono stronie przeniesienia do innego domu pomocy społecznej. Organ przytoczył też treść art. 59 ust. 1 u.p.s. uzasadniający właściwość miejscową do rozpatrzenia sprawy. A. B. wniósł odwołanie od wymienionej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej też jako: organ odwoławczy lub organ II instancji). Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do potrzeb wskazanych we wniosku. Powołał się na to, że odczuwa emocjonalną potrzebę powrotu do rodzinnego miasta, pochówku obok grobów jego rodziców a także spotkań z kolegami, z którymi odnowił znajomości. Stwierdził, że w E. nie ma ani krewnych, ani znajomych. W ocenie odwołującego się, przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, czy w istocie zachodzą przesłanki do zmiany domu pomocy społecznej na inny. Strona odwołująca się powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. II SA/Sz 1160/06, zgodnie z którym w razie zmiany sytuacji osobistej lub zdrowotnej wnioskodawcy ostateczna decyzja kierująca stronę do domu pomocy społecznej może zostać zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. a zmiana ta może dotyczyć także miejsca, w którym dom pomocy społecznej ma być zlokalizowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji a oprócz tego stwierdził, że A.B. od 2003r. przebywał w Domu dla Bezdomnych w E. Jego ostatnim miejscem zameldowania do 31 lipca 2003r. był także E. Organ II instancji przytoczył treść art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Gd 676/10, w którym stwierdzono, że: "W kwestii umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej... zawiera swoistą rejonizację, polegającą na konieczności umieszczenia osób uprawnionych w domach pomocy społecznej, zlokalizowanych w miejscowości położonej najbliżej miejsca zamieszkania tej osoby...". Wobec tego organ odwoławczy uznał, podobnie jak organ I instancji, że brak jest uzasadnionych podstaw do skierowania A. B. do Domu Pomocy Społecznej we Wrocławiu. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu A. B. zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów art. 7 i art. 9 K.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na to, że nie kwestionuje faktu umieszczenia do w Domu Pomocy Społecznej w E., co nie było przez niego podważane w dacie wydania decyzji o umieszczeniu go w tej placówce. Zarzucał jednak, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy w świetle złożonego wniosku, tryb zastosowany przez organ I instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy był właściwy. Skarżący stwierdził, że postępowanie wyjaśniające, na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, nie było prowadzone w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zmiany domu pomocy społecznej. Tym samym, zdaniem skarżącego, nie odniesiono się do możliwości zmiany wcześniej wydanej decyzji a ograniczono się jedynie do kwestii "właściwości miejscowej" placówki. Nie zwrócono też uwagi na to, że decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej nie może stanowić przymusu dla osoby, która korzysta z tego rodzaju świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację, że skarżący został umieszczony w placówce usytuowanej najbliżej ostatniego miejsca zamieszkania strony, zamieszkania jego dzieci, a typ domu odpowiada posiadanemu schorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Podstawę prawną decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do utrzymania zaskarżonej odwołaniem decyzji w mocy jedynie wtedy, gdy decyzja ta wydana została zgodnie z prawem. W obrocie prawnym nie może pozostać orzeczenie oparte na wymienionej podstawie prawnej w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem wniosek strony z dnia 25 lutego 2013 r. został rozpoznany z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: K.p.a."). W pierwszej kolejności należy podnieść, że A.B. na mocy ostatecznej decyzji z dnia "[...]" został skierowany na pobyt w Domu Pomocy Społecznej i od dnia 30 października 2012r. jest beneficjentem tej formy pomocy społecznej. W dniu 25 lutego 2013r. złożył on wniosek o przeniesienie do bliżej nieokreślonego domu pomocy społecznej we Wrocławiu. W następstwie odmowy skierowania do Domu Pomocy Społecznej we Wrocławiu w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona powoływała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Sz 1160/06, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że w razie zmiany sytuacji osobistej lub zdrowotnej wnioskodawcy ostateczna decyzja kierująca stronę do domu pomocy społecznej może zostać zmieniona za zgodą strony w trybie art. 155 k.p.a., także w zakresie miejsca, w którym dom pomocy społecznej ma być zlokalizowany. Taka treść odwołania winna wzbudzić wątpliwości organu co do tego, jakie było w istocie żądanie strony i w jakim trybie sprawa powinna być rozstrzygnięta. Zważyć bowiem należy, że przepis, na który powołuje się strona w odwołaniu reguluje nadzwyczajny tryb postępowania umożliwiający zmianę decyzji ostatecznej. Tymczasem wniosek strony został rozpoznany w trybie zwyczajnym. Organ rozpatrujący odwołanie w ogóle tego nie dostrzegł i w żaden sposób do kwestii tej się nie odniósł. Jest to tym bardziej istotne, że strona zwróciła się z prośbą o przeniesienie do innego domu pomocy społecznej a takiego rodzaju decyzji przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują a ponadto skierowanie ostateczną decyzją do konkretnego DPS może pozbawić stronę możliwości umieszczenia w innej placówce. Ustalenie rzeczywistej woli strony miało zatem w niniejszej sprawie istotne znaczenie zasadnicze znaczenie. W art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy ustawodawca wprowadził różne rodzaje decyzji dotyczących osoby zamierzającej przebywać w domu pomocy społecznej oraz określił organy uprawnione do ich wydawania. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Pierwszą z nich wydaje organ gminy najlepiej zorientowany w sytuacji osoby wymagającej tej formy pomocy społecznej. Natomiast decyzję o umieszczeniu w DPS wydaje organ jednostki samorządowej prowadzącej dom, wyrażający zgodę na przyjęcie do placówki. Właściwość organów jest przez ustawodawcę wyraźnie określona. W świetle treści odwołania należało zatem rozważyć, czy wniosek osoby zamieszkałej w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania, o przeniesienie do domu pomocy społecznej w innej miejscowości powinien być potraktowany jako wniosek o zmianę ostatecznej decyzji określającej rodzaj ośrodka i miejsca położenia DPS, czy też stanowił wniosek o wydanie decyzji o umieszczeniu w innym domu pomocy społecznej. Co prawda kwestia zmiany decyzji o skierowaniu do DPS w trybie art. 155 k.p.a. pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego lecz winna być rozważona już na wcześniejszym etapie postępowania, szczególnie w sytuacji, gdy strona we wniosku zawarła prośbę o przeniesienie do innego domu pomocy społecznej a ustawa takiego rodzaju decyzji nie przewiduje. Brak ustaleń we wskazanym powyżej zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, na które powołał się organ I instancji lecz także w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i ustalić jednoznacznie, co jest przedmiotem wniosku skarżącego oraz w zależności od tych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, ze względu na uchybienia procesowe, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tej ustawy.