II SA/Ol 614/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie miasta 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność: 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 listopada 2015 r., nr PN.4131.304.2015, Wojewoda Warmińsko - Mazurski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność: § 11, § 16 ust. 2, § 20 ust. 1 pkt 2, 3, § 20 ust. 4, 5, 7–13, 15, § 20 ust. 6 w zakresie wyrazów "potwierdzonej stosowną umową", § 25, § 26 załącznika nr 1 do uchwały oraz w części dotyczącej załącznika nr 2 do załącznika nr 1 określającej wzór identyfikatora – uchwały nr XIII/163/15 Rady Miasta Olsztyna z 30 września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Olsztyna nr XXII/373/13 z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Miasta Olsztyna. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że przepisy porządkowe, o których mowa w art. 15 ust. 5 ustawy z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 915, dalej: "Prawo przewozowe"), stanowione przez radę gminy są aktami prawa miejscowego, podobnie jak wprowadzenie obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego taksówek. W ocenie Wojewody upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego taksówek wynika wprost z art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego. Delegacja ustawowa tam zawarta ma charakter ogólny, co nie oznacza pełnej dowolności organu korzystającego z tej kompetencji. Z tak ogólnie sformułowanej normy kompetencyjnej nie wynika uprawnienie do formułowania jakichkolwiek nakazów i zakazów pod adresem przewoźników, których dotyczy przywołany przepis, ani też uprawnienie do stosowania sankcji za naruszenie przyjętych w uchwale rozwiązań. Niedopuszczalne jest zatem kształtowanie przez radę gminy praw i obowiązków jednostki, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych podstaw prawnych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Olsztyn, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 5 i 7 Prawa przewozowego, polegające na błędnym uznaniu, że delegacja do stanowienia przepisów prawa miejscowego zawarta w powyższych przepisach nie upoważniała Rady Miasta do uchwalania zakwestionowanych przepisów. Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w części dotyczącej § 20 ust. 1 pkt 2, 3; § 20 ust. 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 15, § 25 oraz załącznika nr 2 do załącznika nr 1 określającego wzór identyfikatora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1/16 oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze kasacyjnej Gmina Olsztyn zaskarżyła powyższy wyrok w części, to jest w zakresie stwierdzenia nieważności § 20 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 15 załącznika nr 1 oraz w części dotyczącej załącznika nr 2 do załącznika nr 1 uchwały nr XIII/163/15 Rady Miasta Olsztyna z 30 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2429/16 uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał oceny unormowań uchwały nr XIII/163/15 wyłącznie w odniesieniu do art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego, wskazując że przepis ten upoważnia radę gminy do określenia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami, stąd nie wynika z niego uprawnienie do formułowania jakichkolwiek zakazów, czy nakazów pod adresem samych przewoźników. WSA nie przeprowadził natomiast stosownej oceny w kontekście upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego. Brak możliwości ustalenia przesłanek jakimi kierował się WSA podejmując wyrok w zaskarżonym skargą kasacyjną zakresie – wyklucza kontrolę instancyjną tego wyroku zwłaszcza w kontekście podniesionych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego w powiązaniu z § 20 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 15 załącznika Nr 1 oraz załącznika Nr 2 do załącznika Nr 1 uchwały. Wskazano, że Sąd I instancji zobligowany jest do przeprowadzenia pogłębionej analizy prawnej, co do treści upoważnienia wyrażonego w art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego, przewidującego możliwość wprowadzenia obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek i dokonania na tym tle oceny prawidłowości stanowiska Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 j.t. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r., poz. 994), dalej u.s.g., wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117), stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W rozpoznawanej sprawie Gmina zaskarżyła tylko w części rozstrzygnięcie nadzorcze do Sądu pierwszej instancji. Wniesiona skarga kasacyjna od wyroku z dnia 4 lutego 2016r. również nie zaskarżała tego wyroku w całości, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 1/16 jedynie w zaskarżonej części. W tym stanie rzeczy mamy do czynienia z sytuacją, w której Sąd pierwszej instancji rozpatrujący ponownie niniejszą sprawę zobowiązany jest do rozstrzygnięcia czy Gmina Olsztyn zasadnie kwestionuje tę część rozstrzygnięcia nadzorczego, w której Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził nieważność § 20 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 15 załącznika Nr 1 oraz załącznika Nr 2 do załącznika Nr 1 uchwały z 30 września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Olsztyna nr XXII/373/13 z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Miasta Olsztyna. Skardze nie można odmówić słuszności. Pomimo tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone m.in. w zakresie dziesięciu punktów, w których stwierdzało nieważność uchwały z dnia 30 września 2015 r. to w rzeczywistości wyrokowania Sądu wymagały zapisy dotyczące dwóch kwestii. Była to możliwość wprowadzenia dodatkowego oznaczenia taksówek w zakresie identyfikatora kierowcy i cennika usług przewozowych oraz norm uszczegółowiających oba te oznaczenia. Z treści art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego (Dz. U. z 2017r., poz. 1983) wynika, że Rada gminy (Rada miasta stołecznego Warszawy) może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę niczym innym jak dodatkowym oznaczeniem taksówki jest identyfikator kierowcy i cennik usług. Słusznie Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdza, że działalność gospodarcza z zakresu transportu drogowego podlega reglamentacji, wyprowadza jednak z tego faktu mylny wniosek, iż wprowadzenie obowiązków odnoszących się do wyposażenia taksówek jest ograniczeniem swobody działalności gospodarczej. Wręcz przeciwnie, skoro działalność w zakresie transportu drogowego jest reglamentowana, to jej specyfika wymaga także ograniczeń wyrażających się w obowiązku stosowania jednolitych oznaczeń dla wszystkich kierowców taksówek na danym terenie. Pamiętać należy również o tym, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar, tym samym dotyczy ona w równej mierze podmiotu, którym jest przedsiębiorca, jak i przedmiotu obejmującego rodzaj pojazdu i obszar działalności. Dlatego też obowiązek umieszczenia identyfikatora wewnątrz pojazdu, na desce rozdzielczej – w miejscu widocznym dla pasażera nie może być rozumiany jako wykroczenie poza delegację ustawową wynikającą z treści art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego. Bez wątpienia wprowadzenie dodatkowego oznaczenia taksówki poprzez obowiązku umieszczenia w niej identyfikatora kierowcy zawierającego m. in. fotografię kierowcy, jego imię i nazwisko, numer licencji czy nazwę organu licencyjnego stanowi o legalności wykonywania usługi przewozowej oraz co do zasady powinno zabezpieczać jakość i bezpieczeństwo wykonywania tej usługi. Nie wydaje się również aby te trzy wyszczególnione wyżej okoliczności, mianowicie legalność przewozu, jakość świadczonej usługi i bezpieczeństwo pasażera znajdowały się w jakiejkolwiek, nawet najdrobniejszej sprzeczności z wartościami jakie powinny towarzyszyć kierowcom. Przecież dla kogoś kto wykonuje legalnie działalność gospodarczą istotne jest to, aby inne osoby nie wykonywały jej bez zezwolenia czy licencji. Jakość świadczonej usługi jest niezbędnym warunkiem powodzenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, a jeżeli pasażer bezpiecznie zostanie dowieziony na miejsce to okoliczność ta jest równoznaczna z tym, że bezpiecznie tam również dojedzie kierowca taksówki. Również fakt znajdowania się na identyfikatorze zdjęcia kierowcy oraz jego imienia i nazwiska nie może przynosić dla kierowcy wykonującego uczciwie swoje obowiązki żadnych negatywnych konsekwencji. W sposób bardzo podobny należy odnieść się do obowiązku umieszczenia w określony sposób na drzwiach taksówki cennika usług przewozowych m.in. z informacją o obowiązujących cenach. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania dotyczące identyfikatora jako dodatkowego oznaczenia pojazdu, nie może budzić żadnych wątpliwości również to, że i cennik usług przewozowych jest takim dodatkowym oznaczeniem, do którego umieszczenia rada gminy może zobowiązać w oparciu o przepis art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego. Jakość przejazdu zarówno po stronie kierowcy jak i pasażera nierozerwalnie jest związana z tym, że obie strony od początku przejazdu wiedzą ile za dany przejazd pasażer będzie zobowiązany zapłacić kierowcy, wszelkie targi i konflikty na tym tle nie sprzyjają ani jednej, ani drugiej stronie wykonywanej usługi. Umieszczenie cennika w widocznym miejscu, na drzwiach taksówki, jest jak najbardziej pożądanym elementem dodatkowego oznaczenia taksówki i nawet z teoretycznego punktu widzenia trudno jest sobie wyobrazić sytuację, w której można byłoby tę okoliczność utożsamiać z ograniczeniem prowadzenia działalności gospodarczej przez uczciwego przedsiębiorcę. Dlatego też Sąd orzekł jak w pkt. 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania w sprawie.