II SA/Ol 615/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E.G na pismo Prezydenta Miasta z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie skierowania bezrobotnego na szkolenie 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego M.W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego udzielonego w ramach pomocy prawnej z urzędu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" E. G. jako osoba bezrobotna zwróciła się do Miejskiego Urzędu Pracy w O. o indywidualne skierowanie na szkolenie "Wytwarzanie biżuterii artystycznej – kurs II stopnia" wskazując, że po zakończeniu szkolenia planuje rozpoczęcie działalności gospodarczej w tym przedmiocie. W uzasadnieniu wniosku E. G. podniosła, że w "[...]" ukończyła "Kurs wyrobu biżuterii I stopnia", a szkolenie to obejmowało podstawowe zagadnienia związane m.in. z wytwarzaniem i wykańczaniem tej biżuterii. Dodała, że warunkiem zapewnienia konkurencyjności działalności gospodarczej, którą zamierza uruchomić, jest znajomość różnych technik jubilerskich, która pozwoli na urozmaicenie i wzbogacenie oferowanego asortymentu. W tym celu za niezbędne uznała ukończenie drugiego szkolenia – kursu II stopnia, którego koszt określiła na kwotę 8500,00zł. (+koszty przejazdu). Pismem z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy w O., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta O., poinformował E. G. o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku. Podał przy tym, że środki Funduszu Pracy przeznaczone na aktywizację osób bezrobotnych są ograniczone i nie zaspokajają wszystkich zgłaszanych przez bezrobotnych potrzeb, stąd w pierwszej kolejności wspierane są osoby, które dotychczas nie korzystały z pomocy finansowej Urzędu. Wskazał, że w "[...]" E. G. za pośrednictwem Miejskiego Urzędu Pracy w O. ukończyła kurs "Projektowanie i wytwarzanie biżuterii I stopnia", którego koszt wyniósł 3.311,30zł. Po ukończeniu tego kursu planowała ona rozpoczęcie działalności gospodarczej przy pomocy środków Funduszu Pracy, z których jednak nie skorzystała. Stwierdzono, że uzyskane podczas kursu umiejętności w zakresie projektowania i wytwarzania biżuterii powinny być wystarczające do rozpoczęcia własnej działalności. W piśmie z dnia "[...]" (nazwanym odwołaniem) E. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta O. o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o skierowanie na indywidualne szkolenie w zakresie wytwarzania biżuterii artystycznej. Opisała przy tym swoje dotychczasowe starania związane ze zdobywaniem umiejętności niezbędnych do rozpoczęcia własnej działalności gospodarczej w tym przedmiocie. Podała, że w uzasadnieniu odmowy skierowania na kolejne szkolenia nie znalazła żadnego argumentu merytorycznego podważającego zasadność jej wniosku. Uznała, że przy racjonalnym gospodarowaniu środkami na aktywizację bezrobotnych powinno przyjmować się rozróżnienie wysokości kosztów szkolenia osób zamierzających znaleźć zatrudnienie na etacie i wysokości kosztów szkolenia dla osób deklarujących otwarcie własnej działalności gospodarczej. Dodała, że w tym drugim przypadku koszty przeznaczone na szkolenie powinny być wyższe, gdyż całe ryzyko związane z oceną potrzeb rynku pracy i ewentualnym niepowodzeniem przedsięwzięcia ponosi bezrobotny, a nie urząd pracy. Wyjaśniła ponadto, że dotychczas nie skorzystała ze środków Funduszu Pracy przeznaczonych na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej, gdyż stara się o uzyskanie wyższej dotacji na ten cel z innej instytucji. Ponownie wskazała na konieczność doskonalenia zdobytych już umiejętności - jeszcze przed rejestracją działalności gospodarczej - celem zminimalizowania ryzyka niepowodzenia planowanego przedsięwzięcia. Za niczym nieuzasadnione uznała zaś stwierdzenie Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w O., zawarte w piśmie z dnia "[...]", jakoby posiadała ona podstawową wiedzę w zakresie projektowania i wytwarzania biżuterii. Podniosła, że pogląd ten świadczy o nieznajomości zarówno zagadnień z zakresu wytwarzania biżuterii, jak i problematyki prowadzenia działalności gospodarczej. W uzupełnieniu tego pisma E. G. przedstawiła wykaz szkoleń grupowych organizowanych przez Urząd Pracy w O. w "[...]" wraz z planowaną ilością godzin na każde z nich (od 120 do 200). Porównując te zestawienie z ilością 29 godzin szkolenia w zakresie wytwarzania biżuterii artystycznej, które odbyła w ramach indywidualnego szkolenia, na które została skierowana przez Urząd Pracy, wskazała na dowolność i brak racjonalnych merytorycznych podstaw do uznania takiej ilości godzin za wystarczającą. Podała przy tym, że według specjalistów w tej dziedzinie, przy akceptacji MEN, szkolenie z zakresu wytwarzania biżuterii artystycznej powinno wynosić w trybie indywidualnym 160 godzin dydaktycznych, zaś w trybie grupowym 480 godzin, czyli 2 lata. Pismem z dnia "[...]" Prezydent Miasta O. poinformował E. G., że sprawa ta nie może być załatwiona zgodnie z jej oczekiwaniami. Wskazał przy tym, że stosownie do art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 4b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skierowanie bezrobotnego na szkolenie nie jest zadaniem obligatoryjnym Prezydenta Miasta, a uwzględnienie wniosku w tym przedmiocie dokonywane jest po szczegółowej analizie potrzeb i możliwości finansowych. Podniósł przy tym, że środki przeznaczone na aktywizację bezrobotnych muszą być wydatkowane racjonalnie, z uwzględnieniem konieczności objęcia pomocą jak największej ilości beneficjentów. Podał, że środki Funduszu Pracy przeznaczone na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, będące w roku bieżącym w dyspozycji Miejskiego Urzędu Pracy w O., nie zabezpieczają potrzeb wszystkich wnioskodawców. Wielokrotna pomoc jednemu bezrobotnemu wymusza zaś konieczność odmowy pomocy innym bezrobotnym. Odnosząc się do podawanej przez E. G. ilości godzin kursów organizowanych przez Urząd, stwierdzono, że nauka w trybie indywidualnym jest bardziej efektywna niż w trybie grupowym, z uwagi na czas poświęcony jednemu uczestnikowi. Podano, że liczba godzin w kursach grupowych, mimo że jest znacznie wyższa niż w indywidualnych, to koszt tego kursu przypadający na jednego bezrobotnego jest niższy niż w szkoleniach indywidualnych i wynosi około 1.400zł. Zauważono przy tym, że dotychczasowy koszt indywidualnego szkolenia E.G. wyniósł 3.153 zł. Uwzględniając jednak podnoszone przez nią argumenty, dotyczące braku odpowiednich kwalifikacji do rozpoczęcia własnej działalności gospodarczej, poinformowano ją o możliwości skierowania na 3 miesięczny staż do wybranego zakładu jubilerskiego. Podano przy tym, że nauka zawodu przy warsztacie pracy jest bardzo efektywna i znacznie mniej kosztowna. Ponadto wskazano, że w przypadku nieotrzymania dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej z "[...]" może ona starać się o przyznania na ten cel środków z Funduszu Pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – E. G. zarzuciła Prezydentowi Miasta O. naruszenie: 1) terminu na udzielenie jej odpowiedzi; 2) prawa materialnego poprzez ograniczenie dostępu do uzyskania środków na szkolenie; 3) racjonalności i merytoryczności zasad przyznawania środków na szkolenie. Z tych tez względów wniosła o uchylenie obu pism ("decyzji") organu oraz wydanie rozstrzygnięcia umożliwiającego odbywanie szkolenia już po uruchomieniu działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi podała, że w Miejskim Urzędzie Pracy w O. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna od "[...]". W połowie "[...]", po kilku latach bezskutecznego poszukiwania pracy, postanowiła uruchomić własną działalność gospodarczą w zakresie wyrobu biżuterii artystycznej. Wskazała przy tym, że podstawowym warunkiem odniesienia sukcesu w tej dziedzinie są posiadane umiejętności zawodowe, które chciałaby doskonalić na kolejnym kursie. Podała, że generalnie przyczyną odmowy skierowania jej na szkolenie przez Urząd Pracy był brak pieniędzy oraz fakt, że w ubiegłym roku ukończyła jedno szkolenie z zakresu wytwarzania biżuterii artystycznej. Zarzuciła, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się do podnoszonego przez nią argumentu celowości odbycia takiego szkolenia. Stwierdziła, że po nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przysługuje jej prawo do odbycia jednego szkolenia w roku kalendarzowym. W wątpliwość poddała przy tym argument braku środków, który stanowił podstawę negatywnego rozpoznania jej wniosku. Ponadto wskazała, że w otrzymywanych od organu pismach nie było informacji o trybie odwoławczym, stosownych pouczeń w tym zakresie nie uzyskała także od pracowników urzędu. O możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego dowiedziała się od prawników z biur poselskich, do których zwracała się z prośbą o interwencję w tej sprawie, a którzy wskazali, że otrzymywane pisma są decyzjami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wyrażone w obu pismach. Wskazał ponadto, że potrzeby zgłaszane przez bezrobotnych są znacznie większe niż środki przeznaczone na ich aktywizację i stąd konieczne było ustalenie przez Miejską Radę Zatrudnienia regulaminu zasad ich przyznawania. Podał, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwarza możliwość finansowania szkolenia do wysokości 200% przeciętnego wynagrodzenia, ale zależy to przede wszystkim od tego, czy organ dysponuje środkami umożliwiającymi sfinansowanie szkolenia w takiej wysokości. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 17 grudnia 2009r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że podjęła ona już działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania biżuterii. Podniósł, że na odwołanie skierowane do Prezydenta Miasta O. odpowiedzi udzielił Miejski Urząd Pracy. Uznał, że skoro istnieje możliwość corocznego uzyskania pomocy na szkolenie, skarżąca winna zostać skierowana na wnioskowane szkolenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest jednak w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa Prezydenta Miasta O. (jako starosty grodzkiego) i działającego z jego upoważnienia Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w O. indywidualnego skierowania E. G. jako osoby bezrobotnej na szkolenie "Wytwarzanie biżuterii artystycznej – kurs II stopnia". Wbrew twierdzeniom skarżącej, załatwienie takiej sprawy nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa w sposób jednoznaczny nie przewidują takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Rozstrzygnięcie organu podjęte w tym przedmiocie podlega jednak kontroli sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który dopuszcza wniesienie skargi na inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 § 3 tej ustawy, skargę taką można jednak wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W znaczeniu procesowych, takim wezwaniem było pismo E. G. z dnia "[...]" skierowane do Prezydenta Miasta O., a zatytułowane "odwołanie", które zostało przez nią wystosowane przed upływem terminu 14 dni od doręczenia jej pisma z dnia "[...]", w którym Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy w O., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta O., poinformował ją o negatywnym rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie skierowania na wybrane szkolenie. Skarżąca zachowała także, przewidziany w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, termin 30 dni na wniesienie skargi w niniejszej sprawie, który rozpoczął bieg od dnia doręczenia jej pisma Prezydenta Miasta O. z dnia "[...]", które należy zakwalifikować jako odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec braku w aktach administracyjnych dowodu doręczenia skarżącej tego pisma, za wiarygodne przyjąć należało oświadczenie E. G. - zawarte w skardze do Sądu – że pismo to zostało wysłane przez organ "[...]". Zatem, wniesienie skargi w dniu "[...]" nastąpiło z zachowaniem omawianego terminu. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać przede wszystkim należy, że wnioskowane przez skarżącą uprawnienie wynika z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. 2008, Nr 69, poz. 415 ze zm.), który w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wydania pisma Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w O. ("[...]"), jak i pisma Prezydenta Miasta O. ("[...]") stanowił, że starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy nie przekroczy 300% przeciętnego wynagrodzenia; skierowanie takie przysługuje nie częściej niż raz w ciągu roku kalendarzowego. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "może" oznacza, że skierowanie bezrobotnego na szkolenie należy do sfery tzw. uznania administracyjnego, a przy rozpatrywaniu wniosku bezrobotnego w tym przedmiocie organ winien wziąć pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawcy, ale także innych bezrobotnych zarejestrowanych w danym Urzędzie Pracy i możliwości finansowe tego Urzędu. Zauważyć także należy, że w świetle art. 40 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, celem szkoleń bezrobotnych, finansowanych z Funduszu Pracy, jest podniesienie ich kwalifikacji zawodowych i innych kwalifikacji, zwiększających szansę na uzyskanie lub utrzymanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z regulacji tej wynika zatem, że pomoc bezrobotnym w omawianym zakresie ma charakter subsydiarny (uzupełniający) względem działań podejmowanych przez bezrobotnych zamierzających podjąć odpowiednie zatrudnienie lub, tak jak w niniejszej sprawie, działalność gospodarczą. Oznacza to, że bezrobotny nie może oczekiwać, że organ sfinansuje mu wszystkie szkolenia, których ukończenie w subiektywnym odczuciu bezrobotnego, pozwoli mu na opanowanie umiejętności, które do minimum zredukują ryzyko niepowodzenia planowanego przedsięwzięcia. Opłacalność prowadzonej działalności gospodarczej zależy bowiem od wielu innych czynników, niż tylko posiadanych umiejętności. Uwzględniając powyższe argumenty stwierdzić należy, że Prezydent Miasta O. i działający z jego upoważnienia Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy w O., odmawiając skarżącej skierowania na wskazane przez nią szkolenie, nie przekroczyli granic uznania administracyjnego. W obu wystosowanych w tej sprawie pismach, dokonano zaś prawidłowej analizy sytuacji zawodowej skarżącej z uwzględnieniem celów, do których realizacji zobowiązane są organy publicznych służb zatrudnienia. Rzeczowo odnoszono się także do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą w tym zakresie. Podano między innymi, że skarżąca w "[...]" za pośrednictwem Miejskiego Urzędu Pracy w O. ukończyła kurs "Projektowanie i wytwarzanie biżuterii I stopnia", którego koszt wyniósł 3.311,30zł. W porównaniu ze środkami przeznaczanymi na szkolenie bezrobotnych na terenie właściwości organu przeciętnie od 1200zł do 1400zł maksymalnie na osobę, jest to znacznie wyższa kwota. Mimo jednak zobowiązania się do podjęcia działalności po tym szkoleniu, skarżąca wniosła o dalsze szkolenie za kwotę ponad 11.000 zł. Wyjaśniono, że z uwagi na ograniczoną ilość środków Funduszu Pracy przeznaczonych na aktywizację osób bezrobotnych, które nie zaspokajają wszystkich zgłaszanych przez bezrobotnych potrzeb, w pierwszej kolejności wspierane są osoby, które dotychczas nie korzystały z pomocy finansowej Urzędu. Skarżącą poinformowano ponadto o możliwości skierowania na 3 miesięczny staż do wybranego zakładu jubilerskiego w celu doskonalenia zdobytych umiejętności, jak również o możliwości ubiegania się o przyznanie środków z Funduszu Pracy na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze zauważyć przede wszystkim należy, że kwota 300% przeciętnego wynagrodzenia, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest maksymalną kwotą szkolenia, która może być sfinansowana ze środków Funduszu Pracy. W żadnym razie kwota ta nie może jednak stanowić podstawy żądania przez bezrobotnego sfinansowania szkolenia w tej właśnie wysokości. Wbrew twierdzeniom skarżącej, bezrobotnemu nie przysługuje także bezwzględne uprawnienie do żądania skierowania go na szkolenie raz w roku. Jak już wcześniej wspominano, celowość skierowania bezrobotnego na szkolenie, jak również wysokość jego kosztów finansowanych z Funduszu Pracy, musi być bowiem oceniana nie tylko przez pryzmat indywidualnego interesu bezrobotnego, ale także interesu społecznego, wyrażającego się w potrzebach innych bezrobotnych zarejestrowanych w danym Urzędzie Pracy i możliwościach finansowych tego Urzędu. Do oceny racjonalności gospodarowania środkami Funduszu Pracy przez powołane do tego organy administracji publicznej właściwe są zaś inne, niż sądy administracyjne, organy kontroli państwowej. Tym samym, zarzuty skargi dotyczące sposobu podziału środków Funduszu Pracy na poszczególne rodzaje szkoleń nie mogą być poddane ocenie tego Sądu. Wyjaśnić ponadto należy, że skoro odmowa skierowania bezrobotnego na szkolenie nie jest decyzją administracyjną, to do załatwienia tej sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Prezydent Miasta O., jak również działający z jego upoważnienia Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy w O. nie mieli zatem, przewidzianego w przepisach tej ustawy, obowiązku pouczania skarżącej o przysługujących jej środkach odwoławczych, jak również obowiązku zachowania przewidzianych tam terminów załatwiania spraw. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu orzeczono w myśl §15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).