II SA/Ol 615/23

Dnia 5 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 roku sprawy ze skargi E. D. i A. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych – oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji") postanowieniem z 15 marca 2023 r. wstrzymał budowę budynku gospodarczego w miejscowości [...], gm. [...], dz. nr [...], realizowaną przez E. i A. D. (dalej jako: "inwestorzy", "skarżący"). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 13.10.2022 r. w ramach postępowania dotyczącego budowy wiaty usytuowanej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], które prowadzone jest równolegle, okazało się, że inwestorzy realizują dwie odrębne inwestycje - jedną dotyczącą budowy wiaty, a drugą dotyczącą budynku gospodarczego, który jest przedmiotem postępowania. Odnośnie do wskazanego budynku gospodarczego stwierdzono podczas oględzin wykonanie robót polegających na sporządzeniu zadaszenia drewnianego wspartego na słupach oraz wykonanie posadzki betonowej. Zadaszenie pokryte jest blachą trapezową. Dokonano pomiarów, których wyniki przedstawiono na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z oględzin. Sporządzona została również dokumentacja fotograficzna. Z materiałów tych wynika, że rzut realizowanego budynku zbliżony jest do prostokąta ze ściętym narożnikiem, od strony południowo - wschodniej, o wymiarach długość wzdłuż istniejącego budynku inwentarskiego 6,40 m, szerokość 5,20 m, wysokość 3,30 m. Zadaszenie wsparte jest na dwóch słupach żelbetowych o wymiarach 35 x 35 cm i czterech drewnianych o wymiarach 14 cm x 16 cm. Elementy konstrukcyjne zadaszenia zostały oparte wzdłuż istniejącego budynku inwentarskiego, na słupach w rozstawie ok. 6.15 m. Ustalono, że powstający budynek gospodarczy jest obiektem wolnostojącym, parterowym o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, przeznaczonym do przechowywania płodów rolnych. Wykonane elementy konstrukcyjne mają rozpiętość ok. 6.15 m. W ocenie organu I instancji w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane opisana budowa budynku gospodarczego ze względu na rozpiętość konstrukcji powyżej 4.80 m, nie była możliwa do zrealizowania w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 1) lit. a) wspomnianej ustawy, tj. jako obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m², na który nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenie. Wobec powyższego PINB uznał, że budowa budynku gospodarczego została wykonana w warunkach samowoli budowlanej i stanowiła roboty budowlane, które można było rozpocząć na podstawie zgłoszenia budowy - art. 29 ust. 1 pkt 14) ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od postanowienia wnieśli inwestorzy, wskazując, że budynek jest w trakcie budowy i nie wszystkie elementy konstrukcyjne zostały zamontowane, zatem nie można przesądzić, że docelowa rozpiętość elementów konstrukcyjnych będzie większa niż 4.80 m. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 12 maja 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że stwierdzenie wykonania w sposób samowolny przedmiotowego obiektu budowlanego prawidłowo skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego przez organ I instancji i wdrożeniem procedury legalizacyjnej z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ustalenia organu I instancji dokonane podczas oględzin pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie nie mamy do czynienia z obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m² przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, na którego budowę nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenie. Elementy konstrukcyjne zostały w pełni wykonane i ich rozpiętość wynosi około 6,15 m. Inwestorzy podczas oględzin sami oświadczyli, że do wykonania pozostało im wykonanie ścian osłonowych i montaż drzwi. Organ odwoławczy skonkludował, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy w odniesieniu do norm prawa materialnego oraz procedury administracyjnej jednoznacznie należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie PINB było zasadne i jest zgodne z prawem. Skargę na postanowienie WINB wywiedli skarżący, którzy zarzucili: Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 7 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w odniesieniu do stanowiska skarżących w kwestii nie zakończonej budowy budynku gospodarczego i przesądzenie przed zakończeniem robót, że elementy konstrukcyjne zostały w pełni wykonane i ich rozpiętość wynosi ok. 6,15 m oraz powtórzenie stanowiska zajętego przez organ I instancji, czym pozbawiono skarżącego prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, a to skutkowało z kolei utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji; 2) naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym, rzetelnym i wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na dowolną ocenę materiału dowodowego i dowolne ustalenie, że mamy do czynienia z budynkiem innym niż budynek gospodarczy związany z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m², na który nie jest wymagana decyzja pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia; 3) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a., poprzez brak wykazania należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, a w szczególności nierozpoznanie podstaw do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia z uwagi na zajście przypadku opisanego w art. 29 ust. 2 pkt 1) lit. a) ustawy Prawo budowlane; 4) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w tym dostatecznie potwierdzających fakt przesądzenia o rozpiętości docelowej konstrukcji budynku pomimo braku ukończenia budowy na moment prowadzenia kontroli; 5) naruszenie art. 30 ust. 1b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 14) Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że będący w budowie budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, posadowiony na działce siedliskowej wymaga zgłoszenia jego budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy budynek ten odpowiada definicji budynku z art. 29 ust. 2 pkt 1) lit. a) Prawa budowlanego i zgodnie z ustawą Prawo budowlane jego budowa nie podlega zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej; 6) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, przy braku dostatecznych przesłanek uzasadniających przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 2325). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r., poz. 1634 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z 12 maja 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 15 marca 2023 r., który wstrzymał budowę budynku gospodarczego w miejscowości [...], gm. [...], dz. nr [...]. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego jak należy zakwalifikować sporny budynek gospodarczy, a co za tym idzie rozstrzygnięcie, czy wymagał on zgłoszenia. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w trakcie oględzin przeprowadzonych 13 października 2022 r. (protokół oględzin, akta adm., k. – 1) w ramach postępowania dotyczącego budowy wiaty usytuowanej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...] ustalono wykonanie robót polegających na sporządzeniu zadaszenia drewnianego wspartego na słupach oraz wykonanie posadzki betonowej. Zadaszenie pokryte jest blachą trapezową. Dokonano pomiarów, których wyniki przedstawiono na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z oględzin. Sporządzona została również dokumentacja fotograficzna. Z materiałów tych wynika, że rzut realizowanego budynku zbliżony jest do prostokąta ze ściętym narożnikiem, od strony południowo - wschodniej, o wymiarach: długość wzdłuż istniejącego budynku inwentarskiego 6,40 m, szerokość 5,20 m, wysokość 3,30 m. Zadaszenie wsparte jest na dwóch słupach żelbetowych o wymiarach 35 x 35 cm i czterech drewnianych o wymiarach 14 cm x 16 cm. Elementy konstrukcyjne zadaszenia zostały oparte wzdłuż istniejącego budynku inwentarskiego, na słupach w rozstawie ok. 6.15 m. Ustalono, że powstający budynek gospodarczy jest obiektem wolnostojącym, parterowym o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m², przeznaczonym do przechowywania płodów rolnych. Wykonane elementy konstrukcyjne mają rozpiętość ok. 6.15 m. Inwestorzy podczas oględzin oświadczyli, że pozostało im wykonanie ścian osłonowych i montaż drzwi. Charakterystyka budynku i poczynione szczegółowe ustalenia co do jego parametrów przekonują, że organy jak najbardziej prawidłowo uznały, że nie można go zakwalifikować jako parterowego obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682). Przepis ten stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Z poczynionych ustaleń w sposób ewidentny wynika, że sporny obiekt ma rozpiętość ok. 6.15 m. Elementy konstrukcyjne zadaszenia zostały bowiem oparte wzdłuż istniejącego budynku inwentarskiego, na słupach w rozstawie ok. 6,15 m. Przepisy ustawy Prawo budowalne nie definiują pojęcia rozpiętości konstrukcji, jak wielu innych pojęć. Należy jednak przyjąć, że jest to szerokość obiektu budowlanego. Co do zasady rozpiętość konstrukcji jest mniejszą wartością niż szerokość obiektu gdyż pierwsza podawana jest w osiach konstrukcyjnych, a do szerokości trzeba dodać np. ocieplenie czy inne okładziny. Definicję rozpiętości konstrukcji zawiera np. Leksykon architektoniczno-budowlany wydawnictwa Arkady i jest to odległość między dwoma najbliższymi punktami podparcia czyli punktami w których dany element styka się z podporą (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 1069/18, dostępny w CBOSA). Parametry obiektu przyjęte w art. 29 ust. 2 pkt 1) lit. a) Prawa budowlanego zostały w przypadku spornego budynku przekroczone, ponieważ jego rozpiętość konstrukcyjna ewidentnie przekracza 4,80 m, co zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane (obiekt ma rozpiętość 6,15 m) i nie zmienia tego, że jak podają skarżący, budynek nie został jeszcze skończony. Zakres i charakter prac wykończeniowych wskazanych przez skarżących, a więc wykonanie ścian osłonowych i montaż drzwi, nie wpłyną bowiem na zmianę rozpiętości konstrukcji obiektu. Dlatego też zarzuty skarżących w tym zakresie są również nieuzasadnione. Z kolei budowa parterowych budynków gospodarczych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14) Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Niezależnie zatem od zakwalifikowania spornego budynku jako budynku gospodarczego czy też budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną to jego parametry powodują, że bezsprzecznie wymagał on zgłoszenia. Wobec poczynionych rozważań za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 30 ust. 1b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 14) Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że będący w budowie budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, posadowiony na działce siedliskowej wymaga zgłoszenia jego budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy budynek ten odpowiada definicji budynku z art. 29 ust. 2 pkt 1) lit. a) Prawa budowlanego i zgodnie z ustawą Prawo budowlane jego budowa nie podlega zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym, że prawidłowo ustalono obowiązek zgłoszenia przedmiotowego obiektu, którego to obowiązku skarżący zaniechali, to jak najbardziej zasadnie organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę legalizacji wynikającą z art. 48 ust. 1 pkt 2). Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Bezpodstawne są zatem zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia tego przepisu. Wskazać należy także skarżącym, że ostatnio przywołany przepis nie przewiduje żadnych wyjątków obligując organ do wydania postanowienia o wtrzymaniu budowy. Nawet więc przyjmując, że skarżący zamierzali wykonać jeszcze roboty budowlane związane z ewentualną możliwością zmniejszenia odległości pomiędzy elementami konstrukcyjnymi, to i tak na tym etapie postępowania nie mogło mieć to wypływu na rozstrzygnięcie organów. W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej. Należy uznać, że zakwestionowane postanowienia wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę wyjaśnienia skarżących. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że stan faktyczny w sprawie został ustalony wyczerpująco i jest on ewidentny, rozstrzygnięcia organów zawierają pełne i wyczerpujące uzasadnienia, nie uchybiając przepisom art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.