II SA/Ol 616/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi T. W.-M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Burmistrz Miasta ustalił na rzecz T. W.–M. warunki zabudowy dla działki nr "[...]", obręb nr "[...]" w "[...]", przy ul. "[...]", dla inwestycji obejmującej obiekt dwu bryłowy składający się z budynku usługowo - handlowego oraz budynku zakładu mechanicznego. Jednocześnie wskazał, iż niniejsza decyzja jest ważna w okresie dwóch lat od daty jej wydania. Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2005r. T. W.–M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę budynku usługowo - handlowego z częścią biurowo - socjalną w "[...]" przy ul. "[...]", dz. nr "[...]", obręb nr "[...]". Działający z upoważnienia Starosty, Kierownik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego pismem z dnia 19 stycznia 2006r., znak "[...]", na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) wezwał T. W.–M. do uzupełnienia wniosku z dnia 23 grudnia 2005r, w terminie siedmiu dni, poprzez przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącym działek nr "[...]" i nr "[...]", a także przedłożenie dokumentu, zezwalającego na budowę drogi dojazdowej do inwestycji objętej wnioskiem. Jednocześnie pouczył wnioskodawcę, że nie uzupełnienie wniosku w zakreślonym terminie spowoduje jego pozostawienie bez rozpoznania. Pismem z dnia 2 lutego 2006r. działający z upoważnienia Starosty - Kierownik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego poinformował T. W.- M., iż wobec niedostarczenia we wskazanym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr "[...]", wniosek o pozwolenie na budowę pozostał bez rozpoznania. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Starosta działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako: Prawo budowlane) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 23 grudnia 2005r., uzupełnionego w dniu 8 listopada 2006r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. W.–M. pozwolenia na budowę budynku usługowo – handlowego z częścią biurową na działce o nr ew. gruntu "[...]", obręb nr "[...]" w "[...]" przy ul. "[...]". Podał, że pozwolenie obejmuje dojazd zaprojektowany na działce nr "[...]", obręb nr "[...]", pozwolenie nie obejmuje zjazdu zaprojektowanego na działce nr "[...]", obręb "[...]" w "[...]" przy ul. "[...]". W motywach uzasadnienia wskazał, że decyzję wydano na podstawie decyzji Burmistrza Nr "[...]" z dnia "[...]" o warunkach zabudowy. Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich żądając jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu wskazał, iż lokalizacja przedmiotowego budynku, jak również decyzja Burmistrza o warunkach zabudowy z dnia "[...]" nie zostały uzgodnione z zarządcą drogi, co jest niezgodne z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Projektowana odległość przedmiotowego budynku od krawędzi jezdni ul. "[...]" (droga wojewódzka Nr "[...]") wynosi 6,5 m. co jest niezgodne z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Odległość ta winna wynosić minimum 8,0 m. od krawędzi jezdni. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę jest niekompletny to, w zależności od charakteru braków właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązany jest do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. lub też art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie bezsprzecznie zaistniała niekompletność formalno - prawna wniosku, co winno skutkować pozostawieniem wniosku, po uprzednim wezwaniu do jego uzupełnienia (art. 64 § 2 k.p.a.), bez rozpoznania. Jednakże organ pierwszej instancji niekonsekwentnie i sprzecznie z obowiązującymi przepisami, po pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Dodał, że rozpatrywany przez organ pierwszej instancji wniosek z dnia 23 grudnia 2005r. o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z pismem z dnia 2 lutego 2006r., nie spowodował nawet wszczęcia postępowania w tej sprawie. Wskazał również, że wady materialno - prawne, takie jak m. in.: brak uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich proponowanej lokalizacji obiektu, brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków ostatecznej wersji projektu architektury, niezgodność inwestycji z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie zabudowy dwu-bryłowej, a także niezachowanie gabarytów zabudowy historycznej oraz niespójność załączonych do wniosku dokumentów, uniemożliwiały udzielenie pozwolenia na budowę. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie T. W.– M. żądając jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił opracowanie jej i wydanie w oparciu o pobieżne zapoznanie się z materiałem dowodowym, podjęcie decyzji z pominięciem całości zawartości projektu budowlanego, mylną interpretację aspektu technicznego zebranego materiału dowodowego, pominięcie zapisów zawartych w warunkach zabudowy, a także podjęcie decyzji bez uzyskania jakichkolwiek dodatkowych informacji. Odnosząc się do wymienionych w decyzji wad materialno – prawnych wskazał, iż uzgodnił z Zarządem Dróg Wojewódzkich zjazd na posesję z drogi wojewódzkiej, jak też sposób wykonania przyłączy. Podniósł nadto, że projektowany obiekt zlokalizowany jest na terenie nie podlegającym ochronie ze strony Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak też planowana inwestycja uwzględnia elementy historycznej zabudowy (stolarka okienna, wygląd zewnętrzny budynku). Wskazał również, iż nie ma wątpliwości co do spójności przedłożonego organom administracji projektu budowlanego, pozwalającego na wydanie pozwolenia na budowę zaprojektowanego obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Na wstępie omawianej sprawy wskazać należy na zapisy ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim ustawa ta definiuje pojęcie strony postępowania i określa jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 wymienionej ustawy stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tejże ustawy przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Mając na względzie treść powyżej przytoczonych przepisów i odnosząc to do okoliczności niniejszej sprawy wskazać trzeba, że na terenie obszaru oddziaływania inwestycji budowlanej prowadzonej przez skarżącego znajduje się droga wojewódzka nr "[...]", a zarządcy tej nieruchomości (drogi) przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa. Z kolei art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że zarząd województwa może wykonywać swoje obowiązki samodzielnie lub przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd w pasie drogowym – art. 22 cytowanej ustawy. W omawianej sprawie zarządem drogi – zgodnie z powołanym art. 22 – jest Zarząd Dróg Wojewódzkich i jemu to – zgodnie z art. 28 ust. w ustawy Prawo budowlane – przysługiwało, jako stronie postępowania, prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji - Starosty – z dnia "[...]". Należy również wskazać, iż sprawę administracyjną rozpoczyna prawidłowo złożony wniosek. Przepis art. 33 ustawy Prawo budowlane określa wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego. Podstawową powinnością organu administracji architektoczniczno – budowlanej jest zbadanie, czy wniosek jest kompletny w sensie formalnym, tj. czy zawiera wszelkie niezbędne, wymagane przez prawo materialne załączniki. Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych w art. 33 ustawy Prawo budowlane załączników powinno skutkować niezwłocznym wezwaniem wnoszącego pismo do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a. W przypadku nieuzupełnienia braków, żądanie wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego jest bezskuteczne, nie dochodzi zatem w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji, gdyż pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której jedynie należy powiadomić stronę. Przepis art. 64 § 2 wskazuje, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 1985r. (sygn. akt I S.A. 1935/85, niepublikowany) wskazał, że: "... art. 64 § 2 k.p.a. upoważnia jedynie właściwy organ administracji do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto w terminie. Niewykonanie żądania opartego na art. 64 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony". Przenosząc powyższe rozważania na grunt omawianej sprawy wskazać należy, iż z administracyjnych akt sprawy przekazanych sądowi wynika, że wnioskiem z dnia 23 grudnia 2005r. skarżący zwrócił się o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Pismem z dnia 19 stycznia 2006r. został wezwany przez organ administracji do uzupełnienia wniosku z dnia 23 grudnia 2005r, w terminie siedmiu dni, poprzez przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami gruntowymi na cele budowlane. We wskazanym terminie skarżący wniosku nie uzupełnił. Zatem niekompletny wniosek nie był w stanie wszcząć postępowania w sprawie. Skarżący został o tym poinformowany pismem z dnia 2 lutego 2006r. Jednakże pismem z dnia 24 października 2006r. uzupełnił wniosek o dokumenty określone w wezwaniu z dnia 19 stycznia 2006r. Następnie Starosta postanowieniem z dnia 23 listopada 2006r. wezwał skarżącego do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a po ich uzupełnieniu, decyzją z dnia "[...]" udzielił pozwolenia na budowę. Takie działanie organu administracji pierwszej instancji ewidentnie pozostaje w sprzeczności z normą przywoływanego art. 64 § 2 k.p.a. Bowiem skoro wniosek z dnia 23 grudnia 2005r. został pozostawiony bez rozpoznania, to postępowanie zakończone wydaniem przez Starostę decyzji z dnia "[...]" toczyło się bez wymaganego prawem wniosku. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji wskazał, że wydał ją po rozpoznaniu wniosku z dnia 23 grudnia 2005r. którego już nie było, bo został pozostawiony bez rozpoznania. Nie sposób też przyjąć, że takowym wnioskiem jest pismo skarżącego z dnia 12 czerwca 2006r., w którym żąda on rozpoznania wniosku z dnia 23 grudnia 2005r., co jest jak już wskazano wyżej niedopuszczalne. Z pisma tego wynika, że T. W.–M. nie chce aby te pismo potraktować jako wniosek, z czego domniemywać należy, że zrobił to zdając sobie sprawę z tego, że wniosek złożony w dniu 12 czerwca 2006r. nie mógłby być uwzględniony, bo w tym okresie utraciły moc wydane wcześniej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Mając tego świadomość, organ pierwszej instancji próbując ratować sytuację wydał decyzję w oparciu o wniosek z dnia 23 grudnia 2005r., co było jednak niedopuszczalne. Postępowanie prowadzone w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wymaga złożenia sformalizowanego wniosku z załączonymi dokumentami zgodnie z art. 32 i 33 ustawy Prawo budowlane i nie może być prowadzone z urzędu. Prowadzenie postępowania bez wniosku należy uznać za bezprzedmiotowe i dlatego słusznie organ II instancji rozpoznając odwołanie uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W tym miejscu należy podkreślić, że tylko brak wniosku był podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji. Organ ten zbędnie na marginesie wskazał też szereg przyczyn natury materialnej, które uniemożliwiają wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji. Jest to jednak bez znaczenia i nie podlega to ocenie sądu, bowiem biorąc pod uwagę tylko te przyczyny musiałoby to doprowadzić do odmiennego niż kontrolowane rozstrzygnięcia. Z tych względów odnoszenie się do zarzutów skargi odnoszących się głównie do wskazanych przez Wojewodę na marginesie kwestii merytorycznych, jest zbędne. Z powyższych względów, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.