II SA/Ol 616/11

Dnia 20 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 roku sprawy ze skargi J. Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 21 marca 2011r. J. S. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż należące do niego działki nr "[...]" obręb G., gmina J. położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym przez Radę Gminy J. uchwałą "[...]’ z dnia 28 czerwca 2001r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. Nr "[...]"), na obszarach oznaczonych symbolem 6M – "tereny projektowanej zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej". Postanowieniem z dnia "[...]" 2011r. Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Uzasadnił, że zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część powołanej uchwały, działki nr "[...]", obręb G. znajdują się poza obszarem wydzielonym linią ciągłą rozgraniczającą tereny o różnym sposobie zagospodarowania (ściśle określone) i nie stanowią części obszaru oznaczonego symbolem 6M, a tworzą całość z terenami komunikacji (projektowanymi ulicami). J. S. wniósł zażalenie na to postanowienie, zarzucając organowi naruszenie: - art. 124 kpa poprzez brak podania podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia; - § 4 ust. 3 pkt 1 wskazanej uchwały poprzez przyjęcie, iż działki oznaczone nr "[...]" tworzą całość z terenami komunikacji (projektowanymi ulicami). W uzasadnieniu żalący podniósł, że z załączonego do planu rysunku nie wynika aby działki oznaczone numerami "[...]" oraz "[...]" były oznaczone symbolami D, L, a tym samym stanowiły układ komunikacyjny. Przeznaczenie powyższych działek jako terenów komunikacyjnych nie wynika również z części opisowej planu. Zdaniem żalącego działki te stanowią część obszaru oznaczonego symbolem 6 M. J. S. zwrócił uwagę na załączone decyzje Wójta Gminy: nr "[...]" z dnia "[...]"., zatwierdzającej podział działki nr "[...]", stanowiącej wówczas własność gminy J., na podstawie której wydzielona została działka nr "[...]" o pow. 0,00 11 ha oraz nr "[...]" z dnia "[...]", zatwierdzającej podział działki nr "[...]", stanowiącej wówczas własność państwa D., na podstawie której wydzielona została działka nr "[...]" o pow. 0,0132 ha. W uzasadnieniach tych decyzji wskazano, że projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]". Podano, że wymienione działki przeznaczone są na poszerzenie ulicy "[...]". Zapis ten zdaniem żalącego jest bezpodstawny. Zarzucił, że brak podobnego stwierdzenia w sentencji decyzji, powoduje, iż podana w uzasadnieniu informacja nie jest wiążąca. O braku przeznaczenia wnioskowanych działek do poszerzenia ulicy "[...]", przekonuje zdaniem strony, fakt niewykonania przez Wójta Gminy pierwokupu tych działek. J. S. zauważył, że przedmiotowe działki położone są w gminie J., a z pisma wynika, iż są przeznaczone na poszerzenie ulicy "[...]", która jest położona w granicach administracyjnych miasta O. Żalący stwierdził, że miejscowy plan dotyczący terenów należących do gminy J. nie może regulować statusu terenu sąsiedniej gminy. Zaznaczył ponadto, że zgodnie z pismem Urzędu Miasta z dnia 17 grudnia 2010r. ul. "[...]" na odcinku od ul. Podpięty do granicy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla G. w O., obejmuje działki 14, 15/2, 1, 2/18 oraz działkę nr 37/132 obręb 143. Tym samym nie obejmuje działek nr "[...]". Żalący podał, że uzyskał informację z Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów, iż planowany przebieg nowej ulicy "[...]" będzie przebiegał dotychczasowym śladem. Stwierdził również, że jako właściciel nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2011r. J. S. wyjaśnił, że zamieszczana w dokumentach urzędowych, bez podstawy prawnej, treść o przeznaczeniu powyższych działek na poszerzenie ul. "[...]" powoduje, iż nie może ich uwzględnić w projekcie zagospodarowania działki, nawet postawić tam ogrodzenia, co ogranicza jego prawo własności określone w art. 140 kc. Rozpatrując sprawę w postępowaniu zażaleniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, uznając zażalenie za bezzasadne. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem braku wskazania podstawy prawnej czy uzasadnienia rozstrzygnięcia. Podano, że organ I instancji powołał w podstawie prawnej art. 219 kpa, uzasadnił też swoje stanowisko, choć zdaniem Kolegium mógł je uszczegółowić. Niemniej jednak organ II instancji zgodził się z Wójtem Gminy, że odpowiedź na zgłoszony wniosek wynika z załącznika graficznego do miejscowego planu. Kolegium stwierdziło, że na załączniku tym działki nr "[...]" położone są wyraźnie między granicą opracowania planu, a linią ciągłą rozgraniczającą tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone symbolem 6M. Co więcej z załącznika tego można odczytać, zdaniem organu, iż działki te wchodzą w skład terenu oznaczonego symbolem "O4D12/1X6". Zgodnie zaś z § 6 tekstu planu symbol "O4D" oznacza drogę dojazdową. Reasumując, Kolegium uznało zasadność odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, ponieważ treść takiego zaświadczenia byłaby niezgodna z obowiązującym prawem miejscowym. J. S. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie rysunku stanowiącego załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy nie spełnia on wymogów normy prawnej a ponadto, gdy wydane rozstrzygnięcie nie ma potwierdzenia w tekście planu; 2. art. 124 kpa, poprzez brak podania podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia; 3. art. 218 § 2 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego; 4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdza, iż elementy postanowienia w szczególności uzasadnienie prawne, należałoby uszczegółowić, ponadto wydanie rozstrzygnięcia niewymienionego w treści art. 138 kpa; 5. błędną wykładnię § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy G. w O. w części położonej w sołectwie G. w Gminie J., poprzez przyjęcie, iż działki oznaczone nr "[...]" tworzą całość z terenami komunikacji (projektowanymi ulicami) albo, że wchodzą w skład terenu oznaczonego symbolem "04D12/1X". W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty powołane w zażaleniu. Dodatkowo podniósł, iż w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na potwierdzenie, iż nakreślenie odręcznie granic linii rozgraniczenia ma uzasadnienie w dokumentach urzędowych, ewidencji, rejestrów, na podstawie których może być wydane postanowienie. Zdaniem skarżącego postępowanie wyjaśniające było zasadne, gdyż przedmiotowa uchwała wraz z załącznikiem graficznym, zawarta w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2001r. nie zawiera odręcznych poprawek. Skarżący wskazał też, że rysunek planu, jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie w jakim jest opisany w tekście planu. Skarżący zaznaczył, że sporna uchwała nie wskazuje numerów działek ewidencyjnych, które są położone w granicach linii rozgraniczających, przy czym w treści określone zostały elementy które pozwalają na ustalenie tych granic. Zauważył, że zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 4 uchwały szafki-złącza należy lokalizować w linii ogrodzenia działek od strony ulicy na granicy pomiędzy kolejnymi działkami. Na załączniku do uchwały na granicy działek oznaczonych nr 16 i 17 naniesiona jest szafka- złącza elektrycznego, tym samym ta szafka określa granice terenu oznaczonego 6M. Skarżący udokumentował też, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej szafka oznaczona symbolem "e" nakreślona została na granicy działki "[...]" od strony ul. "[...]", zgodnie z decyzją nr "[...]" z dnia 5 października 2005r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę m.in. złączy kablowo-pomiarowych na działce "[...]" (odpowiednio 16 i 17 na załączniku do uchwały). Skarżący wskazał, że w postępowaniu tym stroną był również Wójt Gminy i nie złożył odwołania. Tym samym, jak stwierdził skarżący, nie kwestionował on położenia szafki co do zakresu miejscowego planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że, rozpatrując zażalenie na postanowienie Wójta Gminy miało na uwadze cały miejscowy plan zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia "[...]", a więc tekst i rysunek planu, stanowiący załącznik do tej uchwały. Organ stwierdził, że to czy sporne działki położone są w pasie drogi oznaczonej - jak odczytało Kolegium - symbolem 04D12/1X6, czy też drogi dojazdowej o innym symbolu, jest dla wydania zaświadczenia bez znaczenia. Podstawowe przeznaczenie działek w odnośnym planie miejscowym zostało przez Kolegium odczytane prawidłowo i jest ono inne od przeznaczenia sugerowanego przez skarżącego, tj. przeznaczenia przypisanego symbolowi "6M" - tereny projektowanej zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej", co uniemożliwia wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Organ podniósł, że bezzasadny jest zarzut braku przeprowadzenia w postępowaniu przed Kolegium postępowania wyjaśniającego na potwierdzenie, iż nakreślenie odręczne granic linii rozgraniczenia ma uzasadnienie w dokumentach urzędowych, ewidencji, rejestrach, na podstawie których może być wydane postanowienie. Nietrafne jest również twierdzenie skarżącego, że kopia rysunku planu, którą posłużyło się Kolegium zawiera odręczne poprawki. Wyjaśniono, iż jest to dostarczona i uwierzytelniona przez organ I instancji kserokopia załącznika graficznego do uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]"., na której organ I instancji, na prośbę Kolegium, wskazał położenie działek, których dotyczy niniejsza sprawa. Wskazanie to miało Kolegium jedynie ułatwić identyfikację miejsca położenia działek na rysunku planu. Jeśli idzie o granicę tych działek od strony terenu oznaczonego symbolem 6M, to z rysunku planu jednoznacznie wynika, iż pokrywa się ona z linią rozgraniczającą tereny o różnym sposobie użytkowania, będącą linią ściśle określoną. Przeprowadzenie zatem dodatkowego postępowania wyjaśniającego w związku z zaznaczeniem przez organ I instancji na kopii rysunku planu miejsca położenia działek nr "[...]" byłoby - w ocenie Kolegium - zbędne. Organ przyznał, że między rysunkiem planu a załączoną do skargi mapą sytuacyjno-wysokościową faktycznie istnieje rozbieżność co do usytuowania szafek-złącz. Zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 4 wyżej wymienionej uchwały szafki-złącza należy lokalizować w linii ogrodzenia działek od strony ulicy na granicy pomiędzy kolejnymi działkami. Wymóg ten jest zachowany na obydwu omawianych dokumentach. Na rysunku planu jednak szafki-złącza usytuowane są poza obrębem działki nr "[...]", wewnątrz działek nr 16 i 17, natomiast na mapie sytuacyjno-wysokościowej na obszarze działki nr "[...]". Kolegium oceniło, że na pierwszym dokumencie uwzględniono projektowane poszerzenie ulicy "[...]" a w drugim nie. Wskazana rozbieżność jednak, w ocenie Kolegium, nie ma znaczenia w sprawie wydania zaświadczenia. Skarżący bowiem żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż działki nr "[...]" są położone na obszarze oznaczonym symbolem 6M w miejscowym planie. Podstawą zatem rozpatrzenia wniosku mógł być wyłącznie miejscowy plan, nie zaś inne dokumenty. Tymczasem według miejscowego planu rzeczone działki znajdują się poza granicami terenu o symbolu 6M. Organ nie zgodził się także z pozostałymi zarzutami skargi, dotyczącymi podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, jego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jak również sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: kpa, potwierdzającego, że stanowiące jego własność działki nr "[...]" położone są, według miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy G. w O., w części położonej w sołectwie G. w Gminie J. (uchwałą nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" – Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. Nr "[...]"), na terenie zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej. Zaświadczenie takie, jak wynika z wyjaśnień strony złożonych w postępowaniu przed organem II instancji, miałoby podważyć twierdzenia zawarte w decyzjach podziałowych o przeznaczeniu spornych działek na poszerzenie ul. "[...]", co umożliwiłoby skarżącemu zagospodarowanie tych działek i ich ogrodzenie. Skarżący pomija przy tym, że przedmiotowe działki powstały dopiero w 2004r., na skutek zatwierdzenia podziałów dokonanych na podstawie ustaleń przedmiotowego planu, gdy skarżący nie był jeszcze ich właścicielem. Na żądanie wnioskodawców decyzje te podlegały wykonaniu z dniem ich wydania, tj. odpowiednio 12 i 13 maja 2004r. W konsekwencji z tym dniem decyzje podziałowe stały się wiążące dla wszystkich uczestników obrotu prawnego. Według tych decyzji wskazane przez skarżącego działki przeznaczone są na poszerzenie ul. "[...]". Bezspornie decyzje te funkcjonują w porządku prawnym. W związku z tym skarżący niezasadnie oczekuje od organu, który je wydał, aby zanegował swoje dotychczasowe działanie i zaprzeczył ich treści. Skoro zaświadczenie polega na urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ nie może pominąć danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa) i poświadczyć niezgodnie z nimi. Poza tym skarżący nie dostrzega, że zaświadczenie żądanej treści nie niweczyłoby skutków prawomocnych decyzji podziałowych, które jednoznacznie wskazują przeznaczenie spornych działek. Wobec decyzji tych obowiązuje domniemanie legalności i prawidłowości dopóki w przewidzianym prawem trybie nie zostaną one podważone, nie jest to jednak droga zaświadczenia. Nie można bowiem drogą zaświadczeń wywoływać skutków kształtujących stosunki prawne. Stwierdzić należy ponadto, że kwestionowane przez skarżącego decyzje podziałowe konkretyzują ustalenia planu. Zauważyć bowiem trzeba, że miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy G. uchwalony został w 2001r., a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która nie wymagała takiej precyzyjności przy sporządzaniu rysunku planu, jak to ma miejsce obecnie według powoływanej przez skarżącego ustawy z 2003r., obligującej do zachowania odpowiedniej skali, czy też odróżnienia przeznaczenia terenów poprzez barwne oznaczenia graficzne (art. 16 ust. 1 i 2). Przez to rysunek planu nie wskazuje w ogóle przebiegu granic działek nr "[...]", z których wydzielono następnie odpowiednio działki nr "[...]" na poszerzenie drogi. Natomiast zarówno tekst planu jak i rysunek stanowiący załącznik graficzny do planu (a zatem jego integralną część) zostały poddane analizie organów obu instancji i w jej wyniku organy te stwierdziły, że wnioskowane działki znajdują się poza obszarem 6M, co, łącznie ze znajdującymi się w obrocie prawnym decyzjami podziałowymi wskazującymi przeznaczenie działek i stwierdzającymi zgodność decyzji z planem miejscowym, uniemożliwiło wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Sąd podziela stanowisko SKO zaprezentowane w odpowiedzi na skargę co do braku znaczenia istniejących rozbieżności w usytuowaniu szafek – złącz na rysunku planu i na mapie sytuacyjno – wysokościowej dla postępowania o wydanie zaświadczenia dotyczącego potwierdzenia położenia działek nr "[...]" na obszarze oznaczonym symbolem 6M w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż podstawą do wydania takiego zaświadczenia jest plan i wynikające z niego przeznaczenie terenu oraz ewentualnie wydane na podstawie tego planu i istniejące w obrocie prawnym decyzje administracyjne. Za nietrafne zatem należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Gminy z dnia "[...]". Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 124 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ zarówno postanowienie organu I instancji jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści wskazuje art. 219 kpa, a w uzasadnieniu odwołuje się do prawa miejscowego tj. uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]", jak i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazuje jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, a w uzasadnieniu odnosi się do zgodności z prawem działań organu I instancji, wskazując jedynie, że uzasadnienie prawne postanowienia tego organu można by uszczegółowić . Stawianie zarzutu, iż w sentencji postanowienia zawarto rozstrzygnięcie niewymienione w art. 138 kpa, gdyż wpisano "utrzymuje w mocy to postanowienie" zamiast "utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie", nie znajduje żadnego uzasadnienia w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie jest dokładnie opisane we wcześniejszej części postanowienia organu odwoławczego. Odnosząc się natomiast zarzutu naruszenia art. 218 § 2 kpa to wskazać należy, że redakcja tego przepisu wskazuje, że skoro organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia , może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, to konieczność jego przeprowadzenia wynikać musi z oceny dokonanej przez ten organ. Postępowanie to nie ma charakteru obligatoryjnego, zatem jeśli w posiadaniu organu znajdują się informacje wynikające z ewidencji, rejestrów bądź innych danych , które wykluczają wydanie zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, to nie musi on już przeprowadzać żadnego dodatkowego postępowania, gdyż postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W konsekwencji, skoro organ opierając się o zapisy i rysunek planu i wydane w oparciu o ten plan decyzje podziałowe stwierdził, że wnioskowane działki nie są położone na obszarze oznaczonym symbolem 6M, nie mógł wydać skarżącemu zaświadczenia żądanej treści i prawidłowo na podstawie art. 219 kpa postanowieniem odmówił wydania takiego zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną należało oddalić.