II SA/Ol 616/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji wydanej w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego oddala skargę. Wnioskiem z 26 marca 2024 r. Stowarzyszenie E., organizacja społeczna, która uczestniczyła na prawach strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji przez B. Sp. z o. o. zwróciła się do Starosty Olsztyńskiego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. z żądaniem wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia 24 czerwca 2019 r., kończącej ww. postępowanie. Stowarzyszenie wniosło o wyjaśnienie wątpliwości co do treści ww. decyzji poprzez wskazanie, jakie dane zostały zawarte w pozwoleniu zintegrowanym co do materiałów i surowców w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii". Żądanie powyższe zostało złożone w kontekście przytoczonego we wniosku fragmentu uzasadnienia decyzji o treści: "Na podstawie informacji zawartych w piśmie Spółki z dnia 1 lutego 2019 r., ustalono rodzaj i ilość magazynowanych na terenie zakładu substancji niebezpiecznych i zweryfikowano zawarte w piśmie obliczenia wykonane celem ustalenia kwalifikacji zakładu w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii" oraz informacji we wniosku, że rodzaj, kategoria i ilości substancji niebezpiecznych znajdujących się w zakładzie nie powodują, że przedmiotowy zakład uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Dodatkowe wyjaśnienia, komentarz w tym zakresie złożyła Spółka w piśmie z dnia 17 czerwca 2019 r. Na podstawie informacji zawartych we wniosku, w pozwoleniu określono rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw oraz sposób magazynowania surowców, między innymi w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii". Parametry instalacji w trakcie jej eksploatacji w odniesieniu do danych zawartych w pozwoleniu będą podlegały kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie." Starosta postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r. odmówił wyjaśnienia treści własnej decyzji z 24 czerwca 2019 r., w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego [...] - jakie dane zostały zawarte w pozwoleniu zintegrowanym co do materiałów i surowców w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii". Organ I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska podał, że wniosek Stowarzyszenia był niezasadny, gdyż nie dotyczył wątpliwości co do niejasnego czy zawiłego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji, które mogłyby zostać wyjaśnione na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 211 ust. 6 pkt 9 ustawy Prawo ochrony środowiska pozwolenie zintegrowane określa także, w odniesieniu do instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego sposoby zapobiegania występowaniu i ograniczania skutków awarii oraz wymóg informowania o wystąpieniu awarii, jeżeli nie dotyczy to zakładów, o których mowa w art. 248 ust. 1 ustawy (zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej). Wskazał, że warunek taki został ustalony w decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 24 czerwca 2019r. w rozdziale XVIII. i XIX., gdyż zgodnie z ustaleniami, na podstawie zgromadzonej dokumentacji w sprawie wydania pozwolenia, przedmiotowy zakład nie należy do "zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej". Zgodnie z art. 248 ust. 2 ww. ustawy przepis ust. 1 stosuje się w zależności od przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie. Starosta wskazał również, że zgodnie z informacją zawartą w uzasadnieniu decyzji - "w pozwoleniu określono rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw oraz sposób magazynowania surowców, między innymi w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii". Informacje o których mowa powyżej, zawarto w rozdziale II pozwolenia, gdzie określono rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom oraz rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw, w szczególności w pkt [...] Rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw. W tabeli nr [...] określony jest rodzaj (nazwy) surowców i materiałów, zużycie roczne oraz sposób i ilość magazynowana na terenie zakładu (pojemność zbiorników). W treści tabeli nr [...] nie określono, które materiały i surowce były zakwalifikowane jako "substancje niebezpieczne" w związku z tym, nie określono szczegółowo "przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie", o której mowa w art. 248 ust. 2 ww. ustawy, gdyż przepisy art. 202, art. 203 i art. 211 nie wskazują, aby taki warunek był określony w pozwoleniu zintegrowanym. Starosta podkreślił, że informacja o rodzaju stosowanych materiałów i sposobie oraz ilości ich magazynowania może mieć znaczenie podczas monitoringu instalacji i jest informacją "określającą parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom", w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii". Informacja w tym zakresie, sformułowana w rozdziale II. w tabeli nr [...] pozwolenia, wydanego przez starostę określona jest w sposób jednoznaczny, na podstawie informacji zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia. Końcowo Starosta wskazał, że treść rozdziału II przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego została zmieniona decyzją Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 kwietnia 2023 r. i obowiązuje od dnia 28 kwietnia 2023r. ze względu na wydane postanowienie Marszałka. W wyniku rozpoznania zażaleń jakie od ww. postanowienia wywiodły Stowarzyszenie I. oraz Stowarzyszenie E. SKO w Olsztynie postanowieniem z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia, po omówieniu stanu faktycznego, Kolegium wskazało, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie Kolegium podniosło, że wyznaczone art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też doprowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Odnosząc powyższe do stanu sprawy Kolegium wywiodło, że decyzja objęta wnioskiem o wykładnię jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Z kolei wniosek Stowarzyszenia nie dotyczył wątpliwości co do osnowy decyzji, czy też użytych w decyzji Starosty wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Kolegium stwierdziło, że wniosek ten w istocie zmierza do ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych rozstrzygających o kwalifikacji zakładu B. jako zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważniej awarii przemysłowej, czego w trybie przewidzianym w art. 113 § 2 k.p.a. czynić nie wolno. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodło Stowarzyszenie E. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej " k.p.a.") poprzez błędne uznanie, że wniosek o wyjaśnienie wątpliwości zmierza do ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych rozstrzygających o kwalifikacji zakładu jako zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, podczas gdy ten stan faktyczny został (powinien być) ustalony przez Starostę skoro "określono rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw oraz sposób magazynowania surowców, między innymi w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii". Wniosek nie zmierza więc do ustalenia stanu faktycznego, ale wyjaśnienia, na podstawie których z tych informacji (określonych, o czym pisze Starosta w pozwoleniu zintegrowanym) dokonano kwalifikacji zakładu pod kątem zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. - art. 113 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wyjaśnienia wątpliwości Stowarzyszenia wskazanych we wniosku wynikającą z błędnego przyjęcia, że wniosek nie zmierza do wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji. W motywach skargi wskazano, że uzasadnienie postanowienia Starosty w istocie potwierdza, że treść decyzji wymaga wyjaśnienia skoro: - z jednej strony w decyzji wskazano, że "określono rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw oraz sposób magazynowanie surowców, między innymi w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii". - z drugiej strony Starosta wskazuje w uzasadnieniu postanowienia, że w treści tabeli nr [...] nie określono, które materiały i surowce były zakwalifikowane jako "substancje niebezpieczne", w związku z tym nie określono szczegółowo "przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie", o której mowa w art. 248 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Stowarzyszenie podkreśliło, że do tych zarzutów (podnoszonych już w zażaleniu) Kolegium nie odniosło się uznając, że wniosek zmierza do ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy ten został (powinien być) ustalony przez Starostę. Stowarzyszenie wyjaśniło w tym kontekście, że wątpliwości budzi jakie informacje (już zebrane, ustalone), o których pisze Starosta w cytowanym fragmencie pozwolenia zintegrowanego i na stronie 113 tej decyzji były przedmiotem analizy w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii". Starosta bowiem, pomimo że jak twierdzi określonych substancji nie ujął w tabeli nr [...], to jednak rozpoznając wniosek musiał określić jakie brał pod uwagę przy dokonaniu klasyfikacji zakładu pod kątem "poważnych awarii". Stowarzyszenie w trybie wniosku o wyjaśnienie nie zmierza do ustalenia, czy Starosta dokonał prawidłowej oceny zakładu pod kątem "poważnych awarii" poprzez ustalanie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na który służy zażalenie. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr [...] poz. 104). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się wyjaśnienia wątpliwości co do treści ostatecznego pozwolenia zintegrowanego. Będący podstawą orzekania art. 113 § 2 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni tego przepisu i odniosły treść tego przepisu do stanu faktycznego sprawy, weryfikując w istocie, czy żądanie zawarte w rozpatrywanym wniosku mieści się w dyspozycji tego przepisu. Zasadnie w uzasadnieniu wydanych postanowień instancyjnych organy orzekające przytoczyły stanowiska judykatury oraz piśmiennictwa wskazujące jak należy prawidłowo rozumieć instytucję wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji i do jakich stanów faktycznych może mieć ona zastosowanie. Miało to na celu uwidocznienie, że podlegający załatwieniu wniosek, złożony na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wykraczał poza ramy tego unormowania i z tego powodu został załatwiony odmownie. Wbrew przekonaniu strony skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień organy orzekające odniosły się do zgłoszonych przez strony postępowania stanowisk, przez wyjaśnienie w sposób spójny i logiczny z jakich względów wniosek podlegał odmownemu załatwieniu. Podkreślić trzeba, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest wymagane, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia, czy też pozostaje w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem (por. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 4, C.H. Beck, str. 873). Wyjaśnienie wątpliwości ma polegać na wykładni rozstrzygnięcia organu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r., II OSK 912/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Jeżeli organ, który orzekał w sprawie uzna, że nie zachodzi potrzeba wykładni i w związku z tym strona niezasadnie domaga się wyjaśnienia wątpliwości, załatwia wniosek odmownie. W wyroku z 25 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 1065/19, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził dotychczasowe utrwalone już w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym wyznaczone art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też doprowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Odnosząc powyższe rozumienie treści art. 113 § 2 k.p.a. do rozpatrywanego wniosku, wskazać należy, ze żądanie skarżącej obejmowało wskazanie: "jakie dane zostały zawarte w pozwoleniu zintegrowanym co do materiałów i surowców w kontekście przepisów dotyczących "poważnych awarii". W tym kontekście wskazać należy w pierwszej kolejności, że elementy pozwolenia zintegrowanego determinuje treść art. 211 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm., dalec u.p.o.ś.). W przedmiotowej sprawie, organ w decyzji z dnia 24 czerwca 2019 r., (objętej wnioskiem o wykładnię) uznał, że przedmiotowy zakład nie należy do "zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej". Wobec powyższego w sprawie nie miał bezpośredniego zastosowania art. 248 u.p.o.ś. Organ w zaskarżonym postanowieniu słusznie zatem stwierdził, że wniosek skarżącej wykraczał poza ramy art. 113 § 2 k.p.a. Treść rozstrzygnięcia z dnia 24 czerwca 2019 r dotyczyła bowiem bezpośrednio art. 211 ust. 6 pkt 9 p.o.u.ś. tj. "sposobów zapobiegania występowaniu i ograniczania skutków awarii oraz wymóg informowania o wystąpieniu awarii, jeżeli nie dotyczy to zakładów, o których mowa w art. 248 ust. 1;". Zgodnie z wynikającą z zasad techniki prawodawczej zasada zakazu stosowania przez ustawodawcę w treści aktu wyrażeń synonimicznych, sformułowania "awaria" i "poważna awaria" musza być rozumiane odmiennie. Kwestia oceny ryzyka wystąpienia "poważnej awarii" była zatem oceniana na etapie ustalania stanu faktyczne sprawy i kwalifikacji prawnej zakładu. Wątpliwości w tym zakresie nie stanowią zatem treści rozstrzygnięcia o wynik postępowania wyjaśniającego i stopień realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.). Braki w ustaleniach faktycznych lub niejasności w omówieniu przez organ ustaleń faktycznych mogą stanowić zarzut procesowy sformułowany w odwołaniu od decyzji. Wykraczają one jednak poza zakres wniosku o wykładnię decyzji. Wykładnia decyzji dokonana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. służyć ma w istocie zniesieniu wątpliwości mogących utrudniać lub uniemożliwiać jej wykonanie np. w związku z wątpliwościami co do podmiotowych lub przedmiotowych granic uprawnienia lub obowiązku. Wniosek skarżącej zmierzał zaś w istocie do ustalenia przesłanek faktycznych podjętego rozstrzygnięcia. Te zaś badane mogą być w ramach kontroli instancyjnej a nie wniosku przewidzianego art. 113 § 2 k.p.a. W treści zarzutów skargi, skarżąca stwierdziła zresztą wprost, że "Wniosek nie zmierza więc do ustalenia stanu faktycznego, ale wyjaśnienia, na podstawie których z tych informacji (określonych, o czym pisze Starosta w pozwoleniu zintegrowanym) dokonano kwalifikacji zakładu pod kątem zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej." Przyznała zatem, że wniosek zmierza nie do wyjaśnienia treści decyzji, która jako akt stosowania prawa ma charakter normatywny (konkretny i indywidualny), w sposób władczy określa uprawnienie lub obowiązek. Intencją skarżącej było zaś ustalenie nie indywidualnej i konkretnej normy postępowania lecz motywów (faktycznych) wydania decyzji. Uzupełniająco wskazać należy, ze na zasadzie art. 113 § 2 k.p.a. organ orzekający może odnosić się tylko do treści zawartych w decyzji a nie treści, których tam w ogóle nie ma, a które zdaniem wnioskodawcy powinny się tam znaleźć. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można wprowadzać do decyzji jakichkolwiek nowych treści. (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1582/16, publ. w CBOSA). Zauważyć należy również, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wywołane żądaniem wyjaśnienia treści decyzji, ma charakter incydentalny (wpadkowy) w stosunku do postępowania głównego. Nie mogą być w tym postępowaniu rozpatrywane kwestie merytoryczne (tak: NSA w postanowieniu z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 136/19, publ. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną