II SA/Ol 617/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A sp. z o.o. kwotę 500,- zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 2 kwietnia 2005 r. A. sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo- usługowego w narożniku ulic S. i B. w O. według załączonej koncepcji. Wnioskodawca podał, że powierzchnia całkowita dwukondygnacyjnego pawilonu ma wynosić 5280 m2, a powierzchnia sprzedażowa 1980 m2. Jednocześnie spółka wniosła o włączenie jej do toczącego się już postępowania administracyjnego i zawiadomienie jej o terminie najbliższej rozprawy administracyjnej. Dnia 30 kwietnia 2003 roku został sporządzony projekt decyzji, w której, na wniosek Agencji "[...]" sp. z o.o., spółki L. S.A. oraz A. sp. z o.o., zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego przy zbiegu ulic S. i B. w O., obejmującego działki w obrębie geodezyjnym 66 o numerach ewidencyjnych 39/6,40, 41, 42 i 95. Zgodność projektu z prawem została stwierdzona przez Wojewodę postanowieniem z dnia 16 maja 2003 roku, znak "[...]". Postanowieniem z dnia 10 października 2003 roku, znak "[...]" Prezydent Miasta O. zawiesił z urzędu toczące się postępowanie w związku z podjęciem przez Radę Miasta O. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla przedmiotowego terenu. Postępowanie zostało zawieszone do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2004 roku, znak "[...]" Prezydent Miasta O. podjął zawieszone postępowanie. W dniu 7 stycznia 2005 roku został sporządzony nowy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu, który przedstawiono stronom postępowania na rozprawie administracyjnej. Dnia 25 stycznia 2005 roku została przeprowadzona kolejna rozprawa administracyjna z udziałem pełnomocnika spółki A. i przedstawiciela spółki L. S.A., którzy wnosili o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z pierwotnym projektem z dnia 30 kwietnia 2003 roku. Wojewoda postanowieniem z dnia 8 marca 2005 roku, znak "[...]" stwierdził zgodność z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w przedłożonym projekcie decyzji. Dnia 24 marca 2005 roku Prezydent Miasta O., po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o., decyzją Nr "[...]"ustalił przeznaczenie terenu oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego w O. u zbiegu ulic B. i S. na działkach o numerach ewidencyjnych: 39/6, 40, 41, 42, 95, 38/4 w obrębie geodezyjnym Nr 66 z ograniczeniem zabudowy budynkiem do działek nr 39/6,40,41 i 42 . Jednocześnie organ odmówił budowy obiektu kubaturowego na działce nr 66-95, przeznaczając tą działkę na tereny zieleni wraz z działką nr 66-38/4. W odwołaniu od powyższej decyzji A. sp. z o.o. domagała się jej uchylenia i ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o projekt decyzji z dnia 30 kwietnia 2003 roku, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w razie stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż przed zawieszeniem postępowania zostało przeprowadzone postępowanie w pełnym zakresie, wymaganym przez art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Po podjęciu zawieszonego postępowania, z pominięciem przeprowadzonych dotychczas czynności, ponownie przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne i sporządzono nowy projekt decyzji. W nowym projekcie zmieniono dotychczasowe ustalenia, mimo iż stan faktyczny sprawy nie zmienił się od daty sporządzenia i zatwierdzenia przez Wojewodę projektu decyzji z dnia 30 kwietnia 2003 roku. W ocenie strony odwołującej się organ pierwszej instancji nie wykazał dlaczego, przy niezmienionym stanie faktycznym, opracował dwa odmienne projekty i dlaczego pierwszy z projektów nie mógł stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący nie zgadzał się z argumentacją organu, iż niemożliwe było rozstrzygnięcie sprawy na podstawie projektu z dnia 30 kwietnia 2003 roku, ponieważ został on sporządzony na podstawie trzech wniosków, które nie były tożsame. Według strony podstawę do prowadzenia jednego postępowania daje przepis art. 62 k.p.a., gdyż prawa stron dotyczą tego samego stanu faktycznego i prawnego, a rozstrzygać ma o nich ten sam organ. Ponadto strona zarzuciła, że Prezydent Miasta O. naruszył przepisy art. 40 ust. l, art. 41 ust. 3 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Wywodziła, iż nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa. Zdaniem strony nie było też podstawy prawnej do uzależnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych, obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków. Odwołujący zarzucał także, że niedopuszczalnym jest, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła kwestii objętych regulacją prawa budowlanego, które to winny być przedmiotem postępowania w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Nadto strona podnosiła, iż podstawą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu został również podniesiony zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 81 k.p.a., ponieważ strona nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania administracyjnego, co pozbawiło ją możliwości wypowiedzenia się w sprawie i winno skutkować uchyleniem decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 czerwca 2005 roku, znak "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na podstawie przepisów szczególnych. Organ pierwszej instancji jako przepis szczególny potraktował rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jednak nie jest to przepis szczególny w stosunku do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto zgodność z tym aktem normatywnym jest badana dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przyznał odwołującemu rację uznając, iż ustalenia zaskarżonej decyzji dotyczące łączenia funkcji zielonych i sytuowania na nich miejsc postojowych są przedwczesne. Kwestia usytuowania budynku nie powinna być rozstrzygana w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż należy do materii prawa budowlanego. Kolegium zgodziło się też z zarzutem odwołania, iż projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji nie mógł więc przy ustalaniu warunków oprzeć się na projekcie, który nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Tym bardziej podstawą ustalenia warunków nie może być akt notarialny z dnia 6 maja 1997 r., na który w uzasadnieniu decyzji powołuje się organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska strony odwołującej się o możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 62 k.p.a. Kolegium wskazało, że w przekazanych mu aktach sprawy znajduje się tylko wniosek A. sp. z o.o., niemniej przedstawiony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że wnioski nie były tożsame, co uniemożliwia stosowanie regulacji art. 62 k.p.a. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się spółka A. sp. z o.o., która w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a powinien był zastosować art. 138 § l pkt 2 k.p.a., gdyż ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu pierwszej instancji powinno orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ drugiej instancji naruszył też art. 77 § l k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (nie wystąpił do organu pierwszej instancji o przesłanie wszystkich wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) i w konsekwencji rozstrzygnął sprawę opierając się na niepełnym materiale dowodowym. Natomiast obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kolegium powinno więc zastosować art. 136 k.p.a. i zażądać nadesłania przez organ pierwszej instancji pozostałych wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto strona skarżąca zarzucała naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez uznanie, że do ustalonego stanu faktycznego sprawy nie znajduje zastosowania instytucja współuczestnictwa materialnego, a w konsekwencji uznania, iż projekt decyzji sporządzony w dniu 30 kwietnia 2003 roku nie może stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Zdaniem strony wszystkie złożone wnioski dotyczyły tego samego przedmiotu, to jest ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę obiektu handlowo-usługowego, co świadczy o tożsamości żądania. Wnioski oparte były na tej samej podstawie prawnej (przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i tym samym stanie faktycznym. Wobec tego nie ma wątpliwości co do tego, że zachodziła tożsamość przedmiotu spraw, które powinny być rozpatrzone w trybie art. 62 k.p.a. Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. W niniejszej sprawie nie ma żadnych przeszkód prawnych do ustalenia przedmiotowych warunków w oparciu o projekt sporządzony przez organ pierwszej instancji przed zawieszeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, iż zastosował art. 138 § 2 k.p.a. z tego powodu, że za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia przemawiały przede wszystkim uchybienia proceduralne. Strony postępowania, z naruszeniem art. 81 k.p.a., nie zostały bowiem zawiadomione o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zarzut ten był przez stronę w odwołaniu podnoszony i został uwzględniony przez organ odwoławczy. Natomiast w ocenie Kolegium zbędne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Przepis tego artykułu mógłby zostać zastosowany, gdyby jedyną wątpliwą kwestią (mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy) było przesłanie wszystkich wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawiały przede wszystkim względy natury proceduralnej. Organ pierwszej instancji musi przeprowadzić postępowanie, przy zachowaniu zasady czynnego udziały stron, i wyjaśnić, na jakiej podstawie w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga o wielu kwestiach zastrzeżonych dla decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd podzielił zdanie strony skarżącej co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Należy zauważyć, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy, a kompetencje kasacyjne posiada w ograniczonym zakresie. Zatem przedmiotem postępowania odwoławczego powinno być ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Natomiast decyzja kasacyjna w postępowaniu odwoławczym może zostać wydana w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich pozyskania, a w konsekwencji brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Takich braków postępowania organ odwoławczy nie może konwalidować, gdyż naruszyłoby to dwuinstancyjność postępowania. Braki takie stanowią rażące naruszenie przepisów postępowania, a przejawiają się w nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego lub w przeprowadzeniu takiego postępowania, ale z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. Natomiast, gdy naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie jest rażące organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpoznać sprawę usuwając skutki tych naruszeń. Zatem decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może być podjęta jedynie w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie potrzeba wydania orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w żaden sposób nie została uzasadniona w zaskarżonej decyzji. Należy również zauważyć, że organ odwoławczy nie wskazał o jakie dowody organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie. Zatem w zaskarżonej decyzji nie wskazano na czym polegało naruszenie prawa, przejawiające się nie przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ pierwszej instancji. Dopiero w odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że za wydaniem decyzji kasacyjnej przemawiały przede wszystkim uchybienia proceduralne, bowiem strony postępowania nie zostały zawiadomione przez organ pierwszej instancji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Takie wyjaśnienia w odpowiedzi na skargę należy uznać za niedopuszczalne. Odpowiedź na skargę powinna zawierać wyłącznie ustosunkowanie się do zarzutów skargi i nie może uzupełniać tego, co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji (wyrok NSA z 4 czerwca 1997 roku, SA/Gd 3691, niepubl.). Poza tym decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają podstaw do wydania tego typu decyzji przez organ odwoławczy. Podjęcie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (wyrok NSA z 25 listopada 2005 roku, IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004/2/60). Zatem jeżeli organ odwoławczy, po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, stwierdzi, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to powinien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za niewystarczające i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone. Jeżeli jednak zakres zalecanego uzupełnienia nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., to dowody powinien przeprowadzić organ odwoławczy i wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § l k.p.a. (wyrok NSA z 2 listopada 2000 roku, V SA 856/00, niepubl.). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw prawnych do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o charakterze kasacyjnym. Przesłanką wydania takiej decyzji nie mogła być konieczność porównania wniosków o ustalenie warunków zagospodarowania. Porównanie takie powinno być dokonane przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 k.p.a., a sprawa rozstrzygnięta decyzją merytoryczną. Uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy naruszył art. 138 § l pkt 2 k.p.a. Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia art. 62 k.p.a. przez organ, to należy stwierdzić, że przepis tego artykułu ma zastosowanie wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej, a także w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Z wielością spraw administracyjnych w rozumieniu powyższego przepisu będziemy mieli do czynienia, gdy będą to sprawy tożsame pod względem przedmiotowym (zaliczymy tu następujące elementy: treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawę prawną i stan faktyczny), ale różne pod względem podmiotowym (różne strony postępowania). Jeżeli zatem więcej niż jeden wnioskodawca zwróci się do tego samego organu administracji publicznej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dotyczącej tego samego terenu, to organ dopiero po zbadaniu złożonych wniosków może stwierdzić, czy ma do czynienia z wielością spraw administracyjnych tożsamych pod względem przedmiotowym i czy w danej sprawie może zostać zastosowany przepis art. 62 k.p.a. Natomiast Kolegium, pomimo stwierdzenia, że w przekazanych mu aktach sprawy znajduje się tylko wniosek A. sp. z o.o., nie zwróciło się do organu pierwszej instancji o przesłanie wszystkich złożonych wniosków dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, i na podstawie przedstawionego materiału dowodowego uznało, że wnioski nie były tożsame. Zatem należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ drugiej instancji naruszył art. 7 i 77 § l k.p.a. poprzez zaniechanie uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Natomiast zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (wyrok NSA z 29 września 1997 roku, I SA/Wr 700/97, niepubl.). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § l pkt l lit c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz na mocy art. 152 orzekł, że nie może być ona wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto Sąd w oparciu o art. 200 powyższej ustawy zasądził od organu na rzecz strony skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania sądowego. .*