II SA/Ol 618/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 17 lipca 2013 r. D. S. zwróciła się o przyznanie "świadczenia pielęgnacyjnego, bądź specjalnego zasiłku opiekuńczego w kwocie ustawowej od 1 lipca 2013 roku" w związku z opieką nad mężem J. S.. W aktach sprawy znajduje się także wniosek strony z dnia 30 lipca 2013 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie w kwestionariuszu wywiadu rodzinnego i środowiskowego z dnia 8 sierpnia 2013 roku sprecyzowała, że "oczekuje ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem". Decyzją z dnia 16 sierpnia 2013 r. organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu organ wskazał, że w tej sprawie brak jest spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nadto wskazano, że przekroczone zostało kryterium dochodowe. D. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podała, że wcześniej otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne i uważa, iż także obecnie pomoc w opiece nad mężem powinna zostać jej przyznana. Kolegium decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podało m.in., że w aktach sprawy brak jest stosownego dokumentu potwierdzającego niepełnosprawność J. S.. Nie zgodziło się także ze sposobem ustalenia dochodu rodziny strony za 2012 rok. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał decyzję z dnia 14 lutego 2014r., którą także odmówiono D. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na męża. Organ wskazał, że w jego ocenie D. S. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawnym mężem, a nadto, przekroczono w sprawie wymagane prawem kryterium dochodowe. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie do Kolegium. Podała w nim, że niesłusznie "zarachowano podwójnie do renty J. S. alimenty z tejże renty w kwocie 13.800 zł za rok 2012." W związku z tym, należy uznać, że kryterium dochodowe nie zostało przekroczone. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]"utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji licząc dochód strony naruszył art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi bowiem, że w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy za dochód uważa się, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, między innymi przychody (w tym również renty inwalidzkie) pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne nie zaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Organ zaś nie odjął od osiągniętego przez męża strony przychodu z tytułu renty inwalidzkiej kwoty alimentów świadczonych przez niego na rzecz dzieci w wysokości 13.800 zł (zaświadczenie komornika z dnia 17.09.2013 roku). W rezultacie, dochód rodziny strony w 2012 roku wynosi 50.392.50 zł = 64.192,50 zł - 13.800 zł, miesięcznie 4.199,37 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 524,92 zł. W związku z tym w omawianej sprawie ustawowe kryterium dochodowe nie zostało przekroczone. Jednakże według Kolegium nie można przyjąć, że została spełniona przez odwołującą przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Istotnym jest bowiem, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest kontynuacją wcześniej otrzymywanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz są to obecnie dwa odrębne świadczenia, których otrzymanie uwarunkowane jest spełnieniem odmiennych przesłanek. Podkreślono, że zasadniczym celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest kompensacja strat materialnych powstałych wskutek faktycznej rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Podstawowe znaczenie dla zdekodowania normatywnego pojęcia: "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ma definicja legalna pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" sformułowana w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która stanowi, że pojęcie to oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej." W świetle powyższego w ocenie Kolegium nie można uznać, że D. S. faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, ponieważ zatrudnienie wskazane w art. 3 pkt 22 utraciła w grudniu 1990r., zaś jej mąż legitymuje się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym w dniu 24 sierpnia 2009r. Nie ma zatem ścisłego związku czasowego pomiędzy ustaleniem niepełnosprawności, a utratą zatrudnienia. Skargę na ww. decyzję wywiodła D. S., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W ocenie strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem, pozbawia stronę środków do życia w postaci minimalnej zapłaty za opiekę nad mężem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 lutego 2014 r. odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem. Zauważyć należy na wstępie, że organ II instancji ponownie przeliczył i zweryfikował dochód rodziny skarżącej za 2012r. Istota sporu pomiędzy skarżącą a organem odwoławczym sprowadza się zatem do uznania przez organy orzekające w sprawie, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia, tj. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.) dalej: u.ś.r., który został wprowadzony do ustawy na skutek ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zwanej dalej: ustawą zmieniającą z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisem tym ustawodawca do porządku prawnego wprowadził nowe świadczenie, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, które zostało obwarowane licznymi warunkami. I tak stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stosownie do art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organy orzekające w tej sprawie przyjęły zgodnie, że nie można uznać, iż D. S. faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, ponieważ zatrudnienie wskazane w art. 3 pkt 22 utraciła w grudniu 1990r., zaś jej mąż legitymuje się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym w dniu 24 sierpnia 2009r. Nie ma zatem ścisłego związku czasowego pomiędzy ustaleniem niepełnosprawności, a utratą zatrudnienia. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1"b" u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co potwierdzone było wcześniejszym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą przyznano świadczenie na okres od 1 grudnia 2009 r. na czas nieokreślony - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, sygn. II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 645/13 oraz najnowsze orzeczenie NSA z dnia 10 października 2014 r. sygn. I OSK 489/14, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. w pkt I uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.